Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 21.07.2015, Az. 1 BvF 2/13

Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die mit [X.]. 1 Nr. 3 des [X.] (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 ([X.]) in das [X.] ([X.]) eingefügten Bestimmungen der §§ 4a bis 4d [X.], welche einen Anspruch auf Betreuungsgeld regeln.

1. Die Regelungen zum Betreuungsgeld sehen im Wesentlichen vor, dass Eltern in der [X.] vom ersten Tag des 15. Lebensmonats bis zur Vollendung des 36. Lebensmonats ihres Kindes grundsätzlich einkommensunabhängig Betreuungsgeld in Höhe von mittlerweile 150 € pro Monat beziehen können, sofern für das Kind keine Leistungen nach § 24 Abs. 2 in Verbindung mit den §§ 22 bis 23 des [X.] ([X.]), also weder eine öffentlich geförderte Tageseinrichtung noch [X.] in Anspruch genommen werden. Der Anspruch auf Betreuungsgeld besteht unabhängig davon, ob der die Leistung beanspruchende Elternteil auf Erwerbstätigkeit verzichtet oder nicht.

Die zur Prüfung gestellten Bestimmungen lauten:

2. Die Einführung des Betreuungsgeldes des [X.] mit Wirkung vom 1. August 2013 steht im Zusammenhang mit der Gesetzgebung des [X.] zum Ausbau öffentlich geförderter Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder unter drei Jahren und der Schaffung eines einklagbaren Anspruchs auf einen solchen Betreuungsplatz.

[X.] wurden mit dem [X.] unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in [X.] ([X.] <[X.]> vom 10. Dezember 2008, [X.]) die Möglichkeiten verbessert, ein Kleinkind in einer öffentlich geförderten Einrichtung betreuen zu lassen. Zum einen wurde geregelt, dass ab dem 1. August 2013 vom vollendeten ersten Lebensjahr bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes ein unbedingter Anspruch auf Förderung in Kindertageseinrichtungen oder in der [X.] besteht (§ 24 Abs. 2 [X.]). Zum anderen wurde mit finanzieller Unterstützung des [X.] der Ausbau der öffentlich geförderten Kinderbetreuung vorangetrieben (vgl. [X.]ikel 3 [X.], [X.], S. 2403 <2407 f.>). Ausweislich der Begründung des Entwurfs zum [X.] sollte sich der [X.] in der Ausbauphase bis 2013 an der Ausbaufinanzierung mit insgesamt bis zu 4 Mrd. € und ab 2014 an den Betriebskosten mit 770 Mio. € pro Jahr beteiligen (BTDrucks 16/9299, [X.]). Dieser [X.]beteiligung diente das auf [X.]. 104b [X.] gestützte Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens "Kinderbetreuungsausbau" und zur Entfristung des Kinderzuschlags vom 18. Dezember 2007 ([X.] , [X.] 3022).

In dem durch das [X.] neu eingefügten - im Zuge der Einführung des Betreuungsgeldes aufgehobenen - § 16 Abs. 4 (später Abs. 5) [X.] hieß es, dass ab 2013 "für diejenigen Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren nicht in Einrichtungen betreuen lassen wollen oder können, eine monatliche Zahlung (zum Beispiel Betreuungsgeld) eingeführt werden" soll. Ein über diese Ankündigung hinausgehender, rechtlich verbindlicher Anspruch auf Betreuungsgeld wurde allerdings erst durch das hier angegriffene Betreuungsgeldgesetz geschaffen und näher ausgestaltet, das am 1. August 2013 in [X.] getreten ist. [X.]gleich mit dem Betreuungsgeldgesetz wurde das Gesetz zur zusätzlichen Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in [X.] vom 15. Februar 2013 ([X.] 250) ausgefertigt, durch das insbesondere das mit dem [X.] bereitgestellte Sondervermögen des [X.] um 580,5 Mio. € aufgestockt wurde.

3. a) Zum Zweck der Einführung eines Betreuungsgeldes finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem folgende Erwägungen (BTDrucks 17/9917, [X.]):

b) Zur Gesetzgebungskompetenz des [X.] findet sich in der Begründung des Gesetzentwurfs Folgendes (BTDrucks 17/9917, S. 8 f.):

1. Die Anzahl der Bezüge von Betreuungsgeld ist seit Einführung des [X.] nach Angaben des Statistischen [X.]amts kontinuierlich gestiegen. In den alten [X.]ländern wurden zuletzt 425.865 gegenüber 29.456 [X.] in den neuen [X.]ländern (einschließlich [X.]) registriert. Die durchschnittliche Bezugsdauer in [X.] lag bei 19,7 (von 22 möglichen) Monaten, wobei in den neuen Ländern einschließlich [X.] eine Bezugsdauer von lediglich durchschnittlich 15,5 Monaten zu verzeichnen war. Das Betreuungsgeld wurde überwiegend von Müttern und nur zu sehr geringem Anteil von [X.] in Anspruch genommen. 94,6 % der Leistungsbezüge erfolgten durch Mütter.

2. Auch das Betreuungsplatzangebot und dessen Nutzung sind in den vergangenen Jahren gestiegen. Hierüber gibt der jüngste Bericht zur Evaluation des [X.] Aufschluss (vgl. [X.]ministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend , Fünfter Bericht zur Evaluation des [X.], März 2015, Kurzfassung [X.]). Danach lag die [X.] von Kindern unter drei Jahren in Betreuungseinrichtungen im Jahr 2014 bei 32,3 %. [X.] hatte sie noch 17,6 % betragen. Dabei war die [X.] in den neuen [X.]ländern im Jahr 2014, wie auch in den Vorjahren, höher als in den alten [X.]ländern (neue [X.]länder mit [X.] 52 %, alte [X.]länder 27,4 %).

3. Eine von der [X.] in Zusammenarbeit mit dem [X.] durchgeführte Studie hat unter anderem den Einfluss des Betreuungsgeldes auf [X.] von Eltern analysiert (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/Thuilot/Webs, Bericht des Forschungsverbunds der [X.] sowie des [X.]s, August 2014, Der [X.] zu kommunalen Betreuungsbedarfen und Betreuungswünschen von Eltern, Kapitel 8, [X.] ff.). Danach hätten von jenen Eltern, die keinen Betreuungsplatz für ihr unter dreijähriges Kind wünschten, rund 13 % angegeben, dass für diese Entscheidung das Betreuungsgeld eine Rolle gespielt habe. Allerdings variiere der Einfluss des Betreuungsgeldes in Abhängigkeit von bestimmten Merkmalen, vor allem vom Migrations- und Bildungsstatus: Je höher das Bildungsniveau in der Familie sei, desto geringer erscheine der monetäre Anreiz des Betreuungsgeldes. So stimmten von den Familien, in denen kein Elternteil einen Bildungsabschluss besitzt, 31 % derjenigen, die keinen Betreuungsplatz für ihr unter dreijähriges Kind wünschten, der Aussage zu, das Betreuungsgeld sei Grund für die Entscheidung gewesen, keinen Betreuungsplatz in Anspruch zu nehmen. Bei Eltern mit einem Hauptschulabschluss seien es 23 %. Bei den Familien mit einer mittleren Reife als höchstem Bildungsabschluss liege dieser Anteil bei 14 % und bei Familien mit Hochschulreife beziehungsweise mit Hochschulabschluss reduziere sich dieser Anteil weiter auf 10 % beziehungsweise auf 8 %. Von den Familien mit Migrationshintergrund, die sich keine außerhäusliche Betreuung wünschten, gaben 25 % an, das Betreuungsgeld sei der Grund dafür gewesen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/Thuilot/Webs, a.a.[X.], S. 134).

Der Antragsteller hält die durch das Betreuungsgeldgesetz eingeführten Kernregelungen zum Betreuungsgeld (§§ 4a bis 4d [X.]) für verfassungswidrig.

1. Die Bestimmungen seien formell verfassungswidrig, weil dem [X.] hierfür keine Gesetzgebungskompetenz zustehe.

Die Zahlung für die Nichtinanspruchnahme bestimmter öffentlich geförderter Maßnahmen stelle keine Regelung der öffentlichen Fürsorge dar und falle daher nicht in die Gesetzgebungskompetenz des [X.] nach [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.].

Das Betreuungsgeld sei zudem nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erforderlich. Der [X.] stütze die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung auf den landesspezifisch unterschiedlichen Grad der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Betreuungsangebote für unter dreijährige Kinder. Zu einer Verringerung der angeführten Diskrepanz trage das Betreuungsgeld aber nichts bei. Zudem sei das Betreuungsgeld nicht mit den Aktivitäten der Länder und Kommunen abgestimmt, sondern gefährde deren Möglichkeit, eine bedarfsgerechte, regional und örtlich angepasste Gesamtschau von Erziehung, Betreuung und Bildung von Kindern umzusetzen. Damit greife es schwerwiegend in die [X.] ein. Das gehe so weit, dass Bemühungen, ein bestimmtes Förderangebot beitragsfrei anzubieten, konterkariert würden.

2. Das Betreuungsgeldgesetz sei zudem sachlich nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Es verstoße gegen [X.]. 3 Abs. 1 und Abs. 2 sowie gegen [X.]. 6 Abs. 1 und Abs. 2 [X.].

1. Zu dem Normenkontrollantrag haben sich die [X.]regierung, die [X.], die [X.] sowie folgende sachkundige Dritte schriftlich geäußert: das [X.], der [X.], der [X.]verband für [X.], der [X.] - [X.]verband, die Diakonie [X.], der [X.], der [X.] sowie das [X.].

2. a) Die [X.]regierung hält das Betreuungsgeldgesetz für kompetenzgemäß. Die Voraussetzungen des [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 und des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] seien erfüllt. Das Erfordernis der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse sei gegeben. Objektiv bestehe weiterhin ein Unterschied zwischen den einzelnen Ländern bei der Ausstattung mit Kinderbetreuungsangeboten. Das Betreuungsgeld könne zwar diese Unterschiede nicht beseitigen. Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse von Familien mit kleinen Kindern sei aber nach Einschätzung des Gesetzentwurfs auch dadurch gefährdet, dass Familien, die sich gegen eine externe Betreuung entschieden, aufgrund divergierender Werthaltungen verbreitet mit fehlender Akzeptanz ihrer Entscheidung konfrontiert seien. Das Fehlen [X.] Akzeptanz werde durch die mit der Zahlung von Betreuungsgeld verbundene öffentliche Anerkennung der familieninternen Betreuung abgemildert.

Das Betreuungsgeld sei außerdem Teil eines schon dem [X.] zugrunde liegenden Gesamtkonzepts zur Bewältigung der Probleme der Lebenssituation von Familien mit kleinen Kindern hinsichtlich der Kinderbetreuung. Daher könne das Betreuungsgeld - als wäre es bereits im [X.] mit dem [X.] geregelt worden - grundsätzlich auf die Erforderlichkeit des [X.] insgesamt gestützt werden. Das vom [X.]gesetzgeber mit dem [X.] verfolgte Gesamtkonzept sehe vor, die Möglichkeiten, ein Kleinkind in einer öffentlich geförderten Einrichtung betreuen zu lassen, zu erweitern, ohne dieses aufzwingen zu wollen. Dies wäre nach Einschätzung des [X.]gesetzgebers ohne eine das Betreuungsgeld einschließende bundeseinheitliche Regelung nicht zu erreichen gewesen.

Die Bestimmungen seien materiell verfassungsgemäß. Letztlich gehe es um eine zusätzliche Sozialleistung, bezüglich derer der Gesetzgeber über einen weiten Spielraum verfüge.

b) Auch die [X.] ist der Ansicht, dass dem [X.]gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz zustehe. Der fürsorgeauslösende Sachverhalt im Sinne des [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] bestehe darin, dass Kleinkinder permanent Hilfe und Unterstützung benötigten, um überleben zu können. Im Hinblick auf [X.]. 72 Abs. 2 [X.] sei dem Charakter des Betreuungsgeldes als Teilelement der Aufgabe der "Tagesbetreuung von Kleinkindern" im Gesamtkontext der Familienförderung Rechnung zu tragen. Nach der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung sei umso intensiver zu fragen, je tiefer in die Kompetenzräume der Länder eingedrungen werde und je stärker diesen "partikular-differenzierte Regelungen" verwehrt würden. Die durch das Betreuungsgeld als reinem Geldleistungsanspruch bewirkte Sperrwirkung zu Lasten des [X.] sei aber gering. Der Verzicht auf eine bundesgesetzliche Regelung hätte außerdem zur Folge, dass die Eltern in der Ausübung ihres durch [X.]. 6 Abs. 1 [X.] geschützten Wahlrechts in finanziell deutlich unterschiedlicher Weise unterstützt würden.

Bezüglich des [X.] habe der [X.]gesetzgeber seine Zuständigkeit unter anderem auf das Erfordernis der Wahrung der Wirtschaftseinheit gestützt. Diese Überlegungen trügen auch die Kompetenz für das Betreuungsgeld, denn dieses vervollständige die Basisnormen zur staatlich geförderten Betreuung. Es leiste einen Beitrag dazu, dass Eltern "darauf vertrauen" könnten, in allen Ländern finanziell in der Lage zu sein, "qualitätsorientierte" private Betreuungsangebote in Anspruch zu nehmen oder ihre private Betreuung nach den eigenen Erfordernissen zu organisieren. Mit dem Betreuungsgeld werde zudem ein Beitrag für die Mobilisierung des Beschäftigungspotenzials von Frauen geleistet.

Das Betreuungsgeldgesetz sei grundrechtskonform.

c) Die [X.] teilt vor allem die kompetenzrechtlichen Bedenken des Antragstellers. Eine passgenaue Regelungsstruktur für die Bevölkerung der einzelnen [X.]länder zu finden, sei gemäß [X.]. 70 [X.] Sache der Länder, die zum Teil bewusst mit Blick auf die Vorteile einer qualifizierten Fremdbetreuung gerade für sozial schwache Familien keine Erziehungsgeldregelung vorgesehen hätten. Die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] seien nicht gegeben: Die Lebensverhältnisse hätten sich nicht in einer das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigenden Weise. Trotz der bestehenden Unterschiede in der [X.] sei es nicht etwa zu Wanderbewegungen hin zu Ländern gekommen, die ähnliche Regelungen wie das Betreuungsgeld vorhielten. Soweit das Gesetz eine flächendeckende Wahlfreiheit zwischen öffentlich geförderter und privater Betreuung schaffen wolle, strebe es lediglich eine Verbesserung der Lebensverhältnisse an, was für [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nicht genüge. Das Betreuungsgeld sei auch nicht zwingender Bestandteil eines einheitlichen Rechtskonzepts aus [X.]elterngeldgesetz und [X.]. Rein politische Verknüpfungen reichten hierfür nicht aus. Das Kriterium der Wahrung der Wirtschaftseinheit sei ebenso wenig erfüllt: Das Fehlen von Betreuungsgeldgesetzen in einigen [X.]ländern habe schon deshalb keine gesamtwirtschaftlichen Folgen, weil es eher Anreize dafür setze, von einer Erwerbstätigkeit abzusehen. Umgekehrt sei der Lenkungseffekt bei 150 € zu gering, um Abwanderungsbewegungen hervorzurufen.

3. Das [X.], der [X.], der [X.]verband für [X.], der [X.] - [X.]verband und die Diakonie [X.] verneinen die Gesetzgebungskompetenz des [X.] und halten die Regelungen für grundrechtswidrig. Der [X.] nimmt nur zur materiellen Verfassungsmäßigkeit Stellung, die er ebenfalls verneint. Hingegen hält der [X.], der ebenfalls nur hierzu Stellung nimmt, das Betreuungsgeld für materiell verfassungsmäßig. Das [X.] hat empirische Daten und Analysen zur Wirkung des Betreuungsgeldes vorgelegt und schließt daraus auf der Grundlage einer Schätzung, dass das Betreuungsgeld geschlechtsspezifisch und schichtspezifisch wirke.

In der mündlichen Verhandlung haben der Antragsteller, die [X.]regierung, die [X.] und die [X.] ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. Als sachkundige Dritte gemäß § 27a [X.] haben die Diakonie [X.], der [X.] - [X.]verband, der [X.], der [X.], das [X.] sowie der [X.] Stellung genommen.

Der nach [X.]. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 2a [X.] und § 76 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.] zulässige Normenkontrollantrag führt zur Feststellung, dass die §§ 4a bis 4d [X.] in der Fassung des [X.] (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 ([X.]) mit [X.]. 72 Abs. 2 [X.] unvereinbar und nichtig sind, weil der [X.] für die Einführung eines Betreuungsgeldes nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar können die angegriffenen Regelungen der öffentlichen Fürsorge nach [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] zugeordnet werden, auf die sich die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt (I). Die in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genannten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Kompetenz durch den [X.] liegen jedoch nicht vor (II).

Die Regelungen zum Betreuungsgeld sind dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge im Sinne des [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] zuzuordnen. Ein anderer Kompetenztitel kommt nicht in Betracht.

Der Begriff der öffentlichen Fürsorge in [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] ist nicht eng auszulegen (vgl. [X.] 88, 203 <329 f.>; 97, 332 <341>; [X.], Urteil des [X.] vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, juris, Rn. 135). Er setzt voraus, dass eine besondere Situation zumindest potenzieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert. Dabei genügt es, wenn eine - sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute (ähnlich [X.] 88, 203 <329 f.>; 97, 332 <342>; 106, 62 <134>) - Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen (vgl. [X.] 88, 203 <329 f.>) einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt.

Die angegriffenen Regelungen erfüllen diese Voraussetzungen. Mit der Schaffung eines [X.] wollte der Gesetzgeber auf die Belastung von Familien mit Kleinkindern und eine damit verbundene besondere Hilfs- und Unterstützungsbedürftigkeit reagieren (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte). Dabei durfte er von einem typischerweise in dieser Altersphase auftretenden besonderen Aufwand bei der Betreuung von Kleinkindern ausgehen, ohne hinsichtlich seiner Gesetzgebungskompetenz etwa danach differenzieren zu müssen, ob Bezieher der Leistung im Einzelfall wirtschaftlich bedürftig sind.

Die in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genannten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der hier allein in Betracht kommenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des [X.] für die öffentliche Fürsorge ([X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.]) liegen hingegen nicht vor. Nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] hat der [X.] auf den dort genannten Gebieten das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machen. Dies ist hier nicht der Fall (1). Auch die von der [X.]regierung und der [X.] Staatsregierung im Rahmen dieses Normenkontrollverfahrens eingebrachte Überlegung, das Betreuungsgeld sei im Verbund mit dem [X.] kompetenzrechtlich als Ausdruck eines Gesamtkonzepts zu betrachten, vermag die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nicht zu begründen (2).

1. Die angegriffenen Regelungen sind unter keinem der drei in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genannten Gesichtspunkte erforderlich.

In der Begründung des Gesetzentwurfs wird allein auf die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet verwiesen (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte). Die dazu angeführten Erwägungen vermögen die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung im Ergebnis nicht zu belegen. Zwar ist es für sich genommen regelmäßig unschädlich, wenn nicht bereits aus den [X.] eine das Gesetz verfassungsrechtlich tragende Begründung erkennbar ist. Vielmehr genügt es für die Gesetzgebungskompetenz wie auch für die sonstigen Voraussetzungen der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes in der Regel, dass deren Vorliegen im verfassungsgerichtlichen Verfahren erkennbar wird. Das Grundgesetz schreibt grundsätzlich nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen ist. Es lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen Kompromiss. Entscheidend ist, dass im Ergebnis die Anforderungen des Grundgesetzes nicht verfehlt werden (vgl. [X.] 132, 134 <162 Rn. 70>; [X.], Beschluss des [X.] vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12, 1 BvL 12/12, 1 BvR 1691/13 -, juris, Rn. 77; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13 -, juris, Rn. 61; für den Fall der Höhe der Besoldung anders [X.] 130, 263 <301 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 129 f.). Hier haben sich indessen auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren keine Gründe ergeben, welche die Annahme trügen, dass die angegriffenen Regelungen zur Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder der Wirtschaftseinheit erforderlich wären.

a) Die Regelungen sind nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet erforderlich.

aa) Eine Bestimmung ist zur "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" nicht schon dann erforderlich, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse geht. Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist aber dann bedroht und der [X.] zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der [X.]republik [X.] in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. [X.] 106, 62 <144>; 111, 226 <253>; 112, 226 <244>). Ein rechtfertigendes besonderes Interesse an einer bundesgesetzlichen Regelung kann auch dann bestehen, wenn sich abzeichnet, dass Regelungen in einzelnen Ländern aufgrund ihrer Mängel zu einer mit der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse unvereinbaren Benachteiligung der Einwohner dieser Länder führen und diese deutlich schlechter stellen als die Einwohner anderer Länder (vgl. [X.] 106, 62 <153 f.>; 112, 226 <244 f.>).

bb) Diesen Anforderungen genügen die zur Prüfung gestellten Bestimmungen über ein bundeseinheitliches Betreuungsgeld nicht. Gründe, welche die Annahme tragen könnten, die Regelungen seien zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich, sind nicht erkennbar. Insbesondere bilden die in der Begründung des Gesetzentwurfs niedergelegten Erwägungen hierfür keine tragfähige Grundlage.

(1) Soweit in der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte) mit der Zielformulierung, eine "flächendeckende" Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte zu schaffen und eine Förderung zu gewähren, die im Ergebnis allen Eltern "im gesamten [X.]gebiet gleichermaßen" zugutekommt, der Gesichtspunkt der bundesweit einheitlichen Leistungsgewährung anklingt, begründet dies für sich genommen nicht die Erforderlichkeit der Regelungen zur "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse". Das bloße Ziel, bundeseinheitliche Regelungen in [X.] zu setzen oder eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse zu erreichen, genügen hierfür nicht (oben [X.]). Dass sich aber durch Unterschiede in der Bereitstellung [X.]eserziehungsgeldern die Lebensverhältnisse in den Ländern der [X.]republik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt hätten oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnete und deshalb zur Kompensierung solcher Divergenzen ein bundeseinheitliches Betreuungsgeld erforderlich wäre, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich. Zwar gibt es gegenwärtig nach den [X.] in [X.] ([X.] [X.] Landeserziehungsgeldes <[X.]s Landeserziehungsgeldgesetz> vom 9. Juli 2007 , zuletzt geändert durch § 1 Nr. 196 der Verordnung vom 22. Juli 2014 ), in [X.] (Gesetz über die Gewährung [X.]eserziehungsgeld im Freistaat [X.] vom 7. Januar 2008 , zuletzt geändert durch [X.]. 10 des Gesetzes vom 29. April 2015 ) und noch in [X.] ([X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Februar 2006 , zuletzt geändert durch [X.]. 3 des Gesetzes vom 4. Mai 2010 ), nicht aber in anderen Ländern dem Betreuungsgeld ähnliche staatliche Leistungen. Diese Konsequenz föderal vielfältiger Gestaltungen führt jedoch nicht zu einer erheblichen Schlechterstellung von Eltern in jenen Ländern, die solche Leistungen nicht gewähren. Ohnehin könnte das [X.]betreuungsgeld ein bundesweit gleichwertiges Förderungsniveau von Familien mit Kleinkindern schon deshalb nicht herbeiführen, weil keine Anrechnungsvorschrift bezüglich bereits bestehender [X.] existiert, so dass Eltern neben dem [X.]betreuungsgeld in den drei genannten Ländern bei Erfüllen der jeweiligen Bezugsvoraussetzungen weiterhin zusätzlich das Landeserziehungsgeld beziehen können.

(2) Die Gewährung von Betreuungsgeld ist nicht deshalb nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich, weil der Ausbau der Kindertagesbetreuung von [X.] und Ländern seit Jahren gefördert und damit diese Form der frühkindlichen Betreuung bereits durch finanzielle Leistung unterstützt wird, so dass es einer Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte bedürfte (vgl. aber BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte). Das Merkmal der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zielt auf den Ausgleich spezifisch föderaler Nachteile der Einwohner einzelner Länder (vgl. [X.] 106, 62 <153 f.>; 112, 226 <244 f.>) zur Vermeidung daraus resultierender Gefährdungen des bundesstaatlichen Sozialgefüges, nicht aber auf den Ausgleich sonstiger Ungleichheiten. Wenn die Kleinkindertagesbetreuung durch Dritte stärker gefördert wird als die Betreuung von Kleinkindern im häuslichen Umfeld, so liegt darin jedenfalls kein spezifisch föderaler Nachteil.

(3) Aus den Grundrechten ergibt sich nicht, dass die Gewährung von Betreuungsgeld zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich wäre. In der Begründung des Gesetzentwurfs wurden die schutzrechtliche Dimension des [X.]. 6 Abs. 1 [X.] und die Verpflichtung des Staates hervorgehoben, die Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu fördern (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 f.). Konkrete Ansprüche auf bestimmte staatliche Leistungen lassen sich jedoch aus dem verfassungsrechtlichen Gebot des [X.]. 6 Abs. 1 und 2 [X.], die Pflege- und Erziehungsleistung der Eltern zu unterstützen, nicht herleiten. Der [X.]- und die Landesgesetzgeber sind verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, eine Leistung der hier in Rede stehenden [X.] zu gewähren (vgl. [X.] 130, 240 <252> zum Landeserziehungsgeld). Auch [X.] gebieten weder dem [X.]- noch dem Landesgesetzgeber, ein Betreuungsgeld zu gewähren, um eine vermeintliche Benachteiligung von die Betreuung eigenständig durchführenden Eltern gegenüber jenen Eltern zu vermeiden, die einen öffentlich geförderten Betreuungsplatz in Anspruch nehmen. Das Angebot öffentlich geförderter Kinderbetreuung steht allen Eltern offen. Nehmen Eltern dies nicht in Anspruch, verzichten sie freiwillig, ohne dass dies eine verfassungsrechtliche Kompensationspflicht auslöste. Auf die Frage, ob sich aus den Grundrechten im Hinblick auf das Kriterium gleichwertiger Lebensverhältnisse überhaupt ein Gesetzgebungsrecht des [X.] nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] ergeben kann, kommt es folglich nicht an.

(4) Der in der Begründung des Gesetzentwurfs angeführte Umstand, dass bis heute zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Angebote im Bereich der frühkindlichen Betreuung bestehen (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte), vermag die Erforderlichkeit der Einführung des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ebenfalls nicht zu begründen.

(a) Zwar bestehen - in abnehmendem Maße - bis heute zwischen den neuen und den alten Ländern Unterschiede hinsichtlich der [X.]. Deren Bedeutung relativiert sich allerdings, wenn sie ins Verhältnis zum insofern ebenfalls differierenden Betreuungsbedarf gesetzt werden (vgl. zum Ganzen [X.]ministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend , Fünfter Bericht zur Evaluation des [X.], März 2015, Kurzfassung [X.]; Langfassung S. 6 ff.). Ungeachtet der Frage, ob damit hinsichtlich der Verfügbarkeit von öffentlich geförderten Betreuungsplätzen überhaupt eine nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] relevante Schlechterstellung der Einwohner bestimmter Länder vorliegt, bezweckt das Betreuungsgeld aber nicht, etwaige Engpässe bei der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen für Kleinkinder zu beheben. Es ist dafür auch weder geeignet noch erforderlich.

Das Betreuungsgeld ist nicht als Ersatzleistung für den Fall ausgestaltet, dass ein Kleinkind keinen Platz in einer Betreuungseinrichtung erhält. Der Anspruch auf Betreuungsgeld setzt nach § 4a [X.] nicht voraus, dass kein öffentlich geförderter Betreuungsplatz verfügbar ist; vielmehr genügt die Nichtinanspruchnahme auch dann, wenn ein Betreuungsplatz vorhanden ist. Das Betreuungsgeld könnte etwaige Engpässe bei der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen auch nicht beheben, da es nicht den gewünschten Betreuungsplatz schafft, sondern eine alternative Förderung bietet, die zudem angesichts der Höhe des Betreuungsgeldes zur Finanzierung eines privaten Betreuungsplatzes bei Weitem nicht ausreichte. Entsprechend hat auch die [X.]regierung schriftlich ausgeführt und in der mündlichen Verhandlung nochmals betont, dass das Betreuungsgeld weder geeignet noch darauf angelegt sei, Unterschiede bei der Verfügbarkeit der Betreuungsplatzangebote im Bereich der frühkindlichen Bildung zu beseitigen. Das Betreuungsgeld habe vielmehr Anerkennungsfunktion.

Vor allem aber ist der Zugang zu öffentlich geförderten Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder seit dem [X.] rechtlich so ausgestaltet, dass jedem Kind, dessen Eltern einen öffentlich geförderten Betreuungsplatz wünschen, ein solcher Platz auch zur Verfügung gestellt werden muss. Nach § 24 Abs. 2 [X.] besteht diesbezüglich ein einklagbarer Leistungsanspruch, der nicht unter [X.] gestellt ist. Danach kann das Betreuungsgeld von vornherein nicht auf die Schließung einer Verfügbarkeitslücke gerichtet sein. Dieses Ziel wird vielmehr unmittelbar und effektiv mit der Durchsetzung des Leistungsanspruchs der Eltern verfolgt (zu einem Aufwendungsersatzanspruch bei Nichterfüllung analog § 36a Abs. 3 [X.] vgl. BVerwGE 148, 13 <20 Rn. 26 ff.>).

(b) Denkbar bliebe indessen, dass der [X.]gesetzgeber mit dem Betreuungsgeld einen Anreiz für Familien mit Kleinkindern schaffen wollte, den durch § 24 Abs. 2 [X.] eingeräumten Anspruch auf einen Betreuungsplatz gar nicht erst geltend zu machen, um so dem wachsenden Betreuungsbedarf entgegenzuwirken und zu verhindern, dass eine Situation entsteht, in der die gesetzlichen Ansprüche auf einen Betreuungsplatz nicht mehr im geltend gemachten Umfang erfüllbar sind und möglicherweise Ersatz in Form entsprechender Geldzahlung geleistet werden müsste. Einem bei unzureichendem Ausbau eintretenden [X.] würde so über eine Bedarfssteuerung entgegengewirkt.

Im Ergebnis lässt sich die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse aber auch auf diese Weise nicht begründen. Ob eine Reduktion der Geltendmachung eines Betreuungsbedarfs unter dem Gesichtspunkt der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ([X.]. 72 Abs. 2 [X.]) überhaupt als Behebung einer etwaigen länderspezifischen Schlechterstellung beim Zugang zu Betreuungsplätzen angesehen werden könnte, kann dahinstehen. Denn wenn das Gesetz dieses Lenkungsziel verfolgte, müsste der [X.] von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen sein (vgl. [X.] 118, 79 <101 m.w.N.>). Dies ist hier nicht der Fall. Weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Normenkontrollverfahren wurde erkennbar, dass der Gesetzgeber diesen [X.] verfolgen wollte. Die [X.]regierung wie auch die [X.] haben im Normenkontrollverfahren vielmehr die Einschätzung geäußert, dass es dem [X.]gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung gerade nicht um Anreize gegen die Inanspruchnahme des Betreuungsangebots gegangen sei. Wiederholt wurde betont, Zweck des Betreuungsgeldes sei die Anerkennung und Unterstützung der Erziehungsleistung von Eltern mit Kleinkindern, die Schaffung größerer Freiräume für die familiäre Kinderbetreuung, die Verbesserung der Wahlfreiheit von [X.] und Müttern und die Schließung der Lücke im Angebot staatlicher Förder- und Betreuungsangebote für Kleinkinder (vgl. bereits BTDrucks 17/9917, [X.] linke Spalte).

(5) In der Begründung des Gesetzentwurfs wird als weiteres Ziel die Herstellung einer "echten Wahlfreiheit" für alle Eltern zwischen der Betreuung innerhalb der Familie und der Betreuung in öffentlichen oder privat organisierten Betreuungsangeboten genannt (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 9 linke Spalte). Auch dieses gesetzgeberische Bestreben reicht jedoch nicht aus, um die Erforderlichkeit der Einführung des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse zu begründen. Der gesellschaftspolitische Wunsch, die Wahlfreiheit zwischen Kinderbetreuung innerhalb der Familie oder aber in einer Betreuungseinrichtung zu verbessern, vermag für sich genommen nicht die Erforderlichkeit einer [X.]gesetzgebung im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] zu begründen. Auf die Frage, ob das Betreuungsgeld überhaupt geeignet ist, dieses Ziel zu fördern, kommt es daher nicht an.

(6) In der Begründung des Gesetzentwurfs (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte unten) wird auch auf eine [X.] zu Land unterschiedliche Bewertung der Tagesbetreuung für Kleinkinder abgestellt. Die [X.]regierung hat dies dahingehend interpretiert und erläutert, Eltern, die sich gegen eine Betreuung ihrer kleinen Kinder in einer öffentlich geförderten Einrichtung entschieden, seien nach Einschätzung des Gesetzgebers in manchen Bereichen des [X.]gebiets aufgrund der dort verbreiteten Werthaltungen mit fehlender [X.] Akzeptanz konfrontiert. Das Fehlen [X.] Akzeptanz, das diese Eltern teilweise verstärkt erführen, werde durch die offizielle Anerkennung, die mit der Zahlung von Betreuungsgeld verbunden sei, jedenfalls abgemildert. Ungeachtet der Frage, ob finanzielle Leistungen wie das Betreuungsgeld überhaupt geeignet sind, etwaige Probleme [X.] Akzeptanz zu mildern, ist jedoch weder dargetan noch erscheint es praktisch vorstellbar, dass in einigen Ländern so gravierende Probleme der [X.] Akzeptanz eigener Kinderbetreuung bestünden, dass es zu einer nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] relevanten Schlechterstellung dort lebender Eltern gegenüber Eltern in anderen Ländern käme. In der Begründung des Gesetzentwurfs (a.a.[X.]) werden die unterschiedlichen Bewertungen der Tagesbetreuung lediglich als Erklärung für zwischen den Ländern bestehende Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit von Betreuungsplätzen aufgeführt.

b) Die angegriffenen Regelungen sind nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich.Das hat auch der Gesetzgeber nicht angenommen. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird die Erforderlichkeit der [X.]regelung allein bezüglich der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]gebiet, nicht aber hinsichtlich der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit geltend gemacht (vgl. BTDrucks 17/9917, S. 8 rechte Spalte unten).

aa) Eine bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen Voraussetzung für die Vermeidung einer Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen ist, die im Interesse sowohl des [X.] als auch der Länder nicht hingenommen werden kann (vgl. [X.] 125, 141 <155>). Sie ist zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich, wenn und soweit sie Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der [X.]republik ist, wenn also unterschiedliche [X.] oder das [X.] der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich brächten (vgl. [X.] 106, 62 <146 f.>; 112, 226 <248 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 109). Die Gesichtspunkte der Wahrung der Rechts- und der Wirtschaftseinheit können sich überschneiden, weisen aber unterschiedliche Schwerpunkte auf (vgl. [X.] 106, 62 <146>; [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 109). Während die Wahrung der Rechtseinheit in erster Linie auf die Vermeidung einer das Zusammenleben erheblich erschwerenden Rechtszersplitterung zielt (vgl. [X.] 106, 62 <145>), geht es bei der Wahrung der Wirtschaftseinheit im Schwerpunkt darum, Schranken und Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im [X.]gebiet zu beseitigen (vgl. [X.] 106, 62 <146 f.>; 125, 141 <155 f.>). Das Merkmal der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zur Erreichung der in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genannten Zwecke wird durch den Bezug auf das "gesamtstaatliche Interesse" in besonderer Weise geprägt. Die Regelung durch [X.]gesetz muss danach nicht unerlässlich für die Rechts- oder Wirtschaftseinheit in dem normierten Bereich sein. Es genügt vielmehr, dass der [X.]gesetzgeber andernfalls nicht unerheblich problematische Entwicklungen in Bezug auf die Rechts- oder Wirtschaftseinheit erwarten darf (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 109 f.).

bb) Es ist nicht ersichtlich, dass ohne Einführung des Betreuungsgeldes nicht unerheblich problematische Entwicklungen in Bezug auf die Rechts- oder Wirtschaftseinheit zu erwarten gewesen wären, die mit dem Betreuungsgeld hätten verhindert werden sollen.

(1) Der Annahme, die angegriffene [X.]regelung sei zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, steht bereits entgegen, dass sie zusätzliche vergleichbare Leistungen in einzelnen Ländern bestehen lässt, so dass eine Rechtsvereinheitlichung ohnehin nicht herbeigeführt wird (oben [X.] (1)). Die bundesgesetzliche Bereitstellung von Betreuungsgeld ist auch nicht zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich. Die Einführung eines [X.]betreuungsgeldes war nicht Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der [X.]republik. Unterschiedliche [X.] oder das [X.] der Länder haben keine erkennbaren erheblichen Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich gebracht. Auch der Gesetzgeber hat einen solchen [X.] nicht behauptet. Die [X.]regierung hat in diesem Verfahren ausdrücklich geäußert, dass Unterschiede zwischen den Ländern im Hinblick auf die Gewährung von Betreuungs- beziehungsweise Erziehungsgeld als solche die Anforderungen an das Merkmal der Wahrung der Rechtseinheit nicht erfüllen dürften und hat auch hinsichtlich der Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit lediglich das [X.], nicht aber das Betreuungsgeld erwähnt.

(2) Die Erwägungen, die im Gesetzgebungsverfahren zum [X.] zu den Erfordernissen der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit angestellt wurden, sind auf das Betreuungsgeld nicht übertragbar. In der Begründung des Gesetzentwurfs zum [X.] heißt es:

Während beim [X.] unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit maßgeblich auf den Zusammenhang zwischen Kinderbetreuungsmöglichkeit und Möglichkeiten der Beteiligung von Eltern am Arbeitsleben abgestellt und damit an die Bedeutung der Regelungen als Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsfaktor angeknüpft wurde, fördert das hier zu beurteilende Betreuungsgeld die Erwerbsbeteiligung von Eltern nicht. Insbesondere ist das Betreuungsgeld weder dazu bestimmt noch ist es angesichts seiner Höhe dazu geeignet, eine private, nicht öffentlich geförderte Kinderbetreuung zu finanzieren.

(3) Vor Erlass des [X.] war bereits die Erforderlichkeit ([X.]. 72 Abs. 2 [X.]) des Elterngeldes nach dem [X.] auf den Gesichtspunkt der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit gestützt worden. Auch die damals angestellten Erwägungen sind nicht auf das Betreuungsgeld übertragbar. In der Begründung des Entwurfs dieses Gesetzes hieß es:

Anders als beim [X.] wurde das bundesstaatliche Regelungsinteresse hier also vor allem auf die Arbeitsmarkteffekte elternschaftsbedingter Auszeiten gestützt (s. dazu auch [X.], 291 <298 Rn. 42>). Auch insoweit ist jedoch weder dargetan noch ersichtlich, dass das Betreuungsgeld auch nur annähernd ähnliche Effekte zeitigte wie das Elterngeld. Das Elterngeld ist als Einkommensersatzleistung ausgestaltet, mit der die persönliche Betreuung des Kindes im ersten Lebensjahr ohne erhebliche finanzielle Einbußen ermöglicht werden sollte (vgl. BTDrucks 16/1889, [X.], 14 ff., 19 f.). Das Elterngeld stellt mit einer Höhe von 67 % des vorherigen Einkommens einen für die Frage einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit erheblichen Faktor dar, der zudem aufgrund der sogenannten Partnermonate (§ 4 Abs. 4 [X.]) einen weiteren arbeitsmarktrelevanten Anreiz schafft, weil danach auch Väter die Erwerbstätigkeit vermehrt unterbrechen. Dass das Betreuungsgeld mit einer monatlichen Zahlung von 150 € geeignet ist, einen auch nur annähernd ähnlichen Unterbrechungseffekt zu entfalten, ist nicht erkennbar und wurde weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Normenkontrollverfahren behauptet.

2. Die Gesetzgebungskompetenz des [X.] für die angegriffenen Regelungen über das Betreuungsgeld kann nicht, wie die [X.]regierung und ähnlich auch die [X.] in diesem Verfahren ausgeführt haben, darauf gestützt werden, dass die Regelungen "als Teil eines schon dem [X.] zugrunde liegenden Gesamtkonzepts zur Bewältigung der Probleme der Lebenssituation von Familien mit kleinen Kindern hinsichtlich der Kinderbetreuung" mit dem "[X.] insgesamt" nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erforderlich wären.

a) Zwar wird mit guten Gründen angenommen, dass die bundesrechtlichen Regelungen des [X.] nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erforderlich sind (oben [X.] 1 [X.] (2)). Auch kann der Einschätzung der [X.]regierung und der [X.] Staatsregierung darin gefolgt werden, dass nach dem [X.]en des damaligen Gesetzgebers eine gewisse Verbindung bestehen sollte zwischen dem Ausbau der vielgestaltigen Kindertagesbetreuung und der Schaffung des Betreuungsanspruchs für Kleinkinder durch das [X.] auf der einen Seite und der Absicht auf der anderen Seite, jenen Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren nicht in Einrichtungen betreuen lassen wollen, ein Betreuungsgeld zu gewähren. Darauf weist insbesondere hin, dass der Gesetzgeber bereits mit dem [X.] im inzwischen entfallenen § 16 Abs. 4 (später Abs. 5) [X.] seine Absicht erklärt hat, für Eltern, die ihre Kinder von ein bis drei Jahren nicht in Einrichtungen betreuen lassen wollen oder können, eine monatliche Zahlung (zum Beispiel ein Betreuungsgeld) einzuführen.

b) Wenn der [X.]gesetzgeber nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] für die nach dem [X.] gewährten Leistungen von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der öffentlichen Fürsorge Gebrauch machen durfte, begründet dies jedoch nicht auch die Zulässigkeit des [X.] hinsichtlich des Betreuungsgeldes. [X.] der [X.]gesetzgeber verschiedene [X.]en von Leistungen der öffentlichen Fürsorge begründen, muss grundsätzlich jede Fürsorgeleistung für sich genommen den Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genügen. Allein die Verbindung mit einer Bestimmung, die bundesrechtlicher Regelung unterliegt, schafft demnach noch nicht den bundesrechtlichen Regelungsbedarf für eine Bestimmung, die für sich genommen nicht die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erfüllt. Auch wenn der [X.]gesetzgeber selbständige Leistungen der öffentlichen Fürsorge als Teile eines Gesamtkonzepts begreift, teilen diese nicht allein wegen dieses Verknüpfungswillens das kompetenzrechtliche Schicksal. Grundsätzlich ist der [X.]gesetzgeber bei der Realisierung [X.] vielmehr auf jene Fürsorgeinstrumente beschränkt, die für sich genommen die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erfüllen. Im Übrigen verbleibt ihm die Möglichkeit, eine übergreifende Konzeption in Kooperation mit den Ländern und in Abstimmung mit deren Gesetzgebung zu verfolgen.

c) Der hier zu entscheidende Fall lässt davon keine Ausnahme zu. Die angegriffenen Regelungen genügen nicht deshalb den Anforderungen des [X.]. 72 Abs 2 [X.], weil sie in solch untrennbarem Zusammenhang zu anderen bundesrechtlich geregelten Förderinstrumenten stünden, dass sich deren Erforderlichkeit ausnahmsweise auf die angegriffenen Regelungen erstreckte.

aa) Ob bei der konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge überhaupt Fälle auftreten können, in denen zwei Förderinstrumente kompetenzrechtlich als in solcher Weise zusammengehörig zu betrachten sind, dass sich die Erforderlichkeit der [X.]gesetzgebung im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] hinsichtlich des einen Instruments auch auf jenes Förderinstrument erstreckt, das für sich genommen keiner bundesrechtlichen Regelung bedarf, kann hier offen bleiben. Jedenfalls müssten die Instrumente dafür objektiv in einem sachlichen Unteilbarkeitsverhältnis stehen, so dass das für sich genommen nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nicht erforderliche Instrument integraler Bestandteil des Gesamtkonzepts wäre und sein Herausbrechen die Tragfähigkeit der Gesamtkonstruktion gefährdete (vgl. [X.] 106, 62 <149 f.>; 113, 167 <197 f., 199>). Insofern kann mit Blick auf die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung nach [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nichts anderes gelten als für die ungeschriebene [X.]kompetenz kraft Sachzusammenhangs. Auch für diese geht das [X.]verfassungsgericht seit jeher davon aus, dass die bloße Erwägung, es sei zweckmäßig, mit einer dem [X.] ausdrücklich zugewiesenen Materie gleichzeitig auch eine verwandte Materie zu regeln, nicht zur Begründung einer Gesetzgebungszuständigkeit des [X.] ausreicht. Ein sogenannter Sachzusammenhang vermöchte vielmehr eine Zuständigkeit nur dann zu stützen, wenn eine dem [X.] ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerlässliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der [X.]gesetzgebung zugewiesenen Materie ([X.] 3, 407 <421>; [X.], Beschluss des [X.] vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 -, juris, Rn. 30). Dass sich die Erforderlichkeit im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] auf eine Regelung der öffentlichen Fürsorge erstreckt, die für sich genommen die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nicht erfüllt, wäre danach allenfalls dann denkbar, wenn diese unabtrennbarer Bestandteil einer Regelung wäre, die ihrerseits die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erfüllt.

bb) Zwischen der Regelung des Betreuungsgeldes und den Regelungen des [X.], insbesondere der Schaffung des Betreuungsplatzanspruchs, besteht ein solcher Zusammenhang nicht.

Die Regelungen des [X.] verlören nichts von ihrer Tragfähigkeit, wenn das anderweitig geregelte Betreuungsgeld entfiele. Insbesondere veränderte sich dadurch nicht der Charakter der Leistungen und Regelungen des [X.] zur Kinderbetreuung in öffentlich geförderten Betreuungseinrichtungen. [X.] das Betreuungsgeld, blieben die Regelungen und Ziele des [X.], namentlich der Ausbau der Betreuung von Kleinkindern sowie die Einführung eines entsprechenden Betreuungsanspruchs, unberührt. Die Regelung der Förderinstrumente des [X.] wäre ohne gleichzeitige Schaffung eines [X.] auch nicht grundrechtswidrig (oben [X.] (3)). Auch wenn der Gesetzgeber ein Gesamtkonzept der frühkindlichen Betreuung schaffen wollte, sind das [X.] und die Regelungen über das Betreuungsgeld in kompetenzrechtlicher Hinsicht selbständige Teile dieses Gesamtkonzepts, von denen einer entfallen könnte, ohne dass der andere seinen Sinn verlöre oder auch bloß seinen Gehalt veränderte.

Auf die Frage, ob der Umstand der Erwähnung des Betreuungsgeldes bereits im [X.] (§ 16 Abs. 4 [X.]) belegt, dass schon dort ein Gesamtkonzept zur Förderung der Betreuung von Kleinkindern angelegt war, kommt es danach nicht an. Mit dieser Absichtserklärung des Gesetzgebers wird zwar eine konzeptionelle Verbindung der Regelungen dokumentiert. Maßgeblich ist aber nicht die konzeptionelle Verbindung, sondern die objektive Untrennbarkeit der Regelungen, an der es hier fehlt.

cc) Die Berücksichtigung der dem [X.]gesetzgeber hinsichtlich der Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] zukommenden [X.] gestattet keine andere Bewertung der kompetenzrechtlichen Bedeutung der konzeptionellen Verbindung von Betreuungsgeld und öffentlicher Förderung des Betreuungsangebots.

(1) Ob die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] gegeben sind, hat das [X.]verfassungsgericht zu überprüfen. Insoweit besteht kein von verfassungsgerichtlicher Kontrolle freier gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum (vgl. [X.] 110, 141 <175>; [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 111). Im Rahmen der danach eröffneten verfassungsgerichtlichen Kontrolle steht dem Gesetzgeber im Hinblick auf die allein zulässigen Zwecke einer bundesgesetzlichen Regelung und deren Erforderlichkeit im gesamtstaatlichen Interesse im Sinne von [X.]. 72 Abs. 2 [X.] allerdings eine [X.] zu (vgl. [X.] 111, 226 <255>; 125, 141 <154>; 128, 1 <34>; 135, 155 <204 Rn. 115>; [X.], Urteil des [X.] vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris, Rn. 111). Diese Prärogative des [X.]gesetzgebers bezieht sich insbesondere auf die Einschätzung und Bewertung tatsächlicher Entwicklungen, von denen die Erforderlichkeit bundesrechtlicher Regelung hinsichtlich der in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] genannten Zwecke abhängt. Indessen reicht die [X.] des [X.]gesetzgebers nicht so weit, dass die Beurteilung, ob die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] vorliegen, ganz in seine Hand gegeben wäre.

Dies gilt auch für die Beurteilung der - in diesem Verfahren von der [X.]regierung und der [X.] Staatsregierung geltend gemachten - Erforderlichkeit einer Regelung im Rahmen eines regulatorischen Gesamtkonzepts des [X.]gesetzgebers. Ungeachtet der Frage, inwieweit die Zugehörigkeit verschiedener Bestimmungen zu einem Gesamtkonzept überhaupt die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] auch für jene Regelungsteile begründen könnte, die diese Anforderungen für sich genommen nicht erfüllen (oben [X.] 2 c aa), ist jedenfalls die Handhabung einer solchen potenziell [X.] Verknüpfungsmöglichkeit durch den [X.]gesetzgeber nicht von verfassungsrechtlicher Kontrolle freigestellt. Zwar verbleibt dem Gesetzgeber regelmäßig eine Prärogative für Konzept und Ausgestaltung von Gesetzen, was einschließt, eine politische Verbindung zwischen eigenständigen Instrumenten der Fürsorge herzustellen. Ob einzelne Bestandteile des politischen Gesamtkonzepts im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] erforderlich sind, weil sie nicht entfallen könnten, ohne das Gesamtkonzept zu gefährden, ist jedoch eine Frage des Verfassungsrechts, die gerichtlicher Kontrolle nicht vollständig entzogen ist (vgl. [X.] 106, 62 <149 f.>).

(2) Dem [X.]gesetzgeber hier eine nicht justiziable Verknüpfungskompetenz zu überlassen, verbietet sich nicht zuletzt angesichts der Entstehungsgeschichte des [X.]. 72 Abs. 2 [X.]. In der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 war [X.]. 72 Abs. 2 [X.] im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung noch als sogenannte [X.] ausgestaltet. Das [X.]verfassungsgericht hatte die Frage, ob ein Bedürfnis im Sinne des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] a.F. nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, als eine Frage des pflichtgemäßen Ermessens des [X.]gesetzgebers bezeichnet, die ihrer Natur nach nicht justiziabel und daher der Nachprüfung durch das [X.]verfassungsgericht grundsätzlich entzogen sei (vgl. [X.] 2, 213 <224>; 78, 249 <270> m.w.N.). Durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 ([X.] 3146) wurde die [X.] durch die heute geltende [X.] ersetzt. Ziel der Neufassung war es, die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz zu konzentrieren, zu verschärfen und zu präzisieren, um die "als unzureichend empfundene Justiziabilität der [X.] durch das [X.]verfassungsgericht zu verbessern" (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 8 rechte Spalte). Nach dieser Maßgabe hat das [X.]verfassungsgericht die Voraussetzungen der [X.]gesetzgebungskompetenzen aus [X.]. 74 [X.] und aus [X.]. 75 [X.] a.F. auf der Grundlage der neuen [X.] des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] heutiger Fassung strengerer Prüfung unterzogen als zuvor (s. insbesondere [X.] 106, 62 <135 ff.>; 110, 141 <175 ff.>; 111, 10 <28 f.>; 111, 226 <265 ff.>; 112, 226 <243 ff.>). In der Folgezeit sah sich der verfassungsändernde Gesetzgeber zwar zu einer weiteren, [X.] gegenläufigen Änderung veranlasst. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.] 2034) hat er den Anwendungsbereich der [X.] in den Kriterien enger gefassten [X.] auf bestimmte Kompetenztitel des [X.]. 74 Abs. 1 [X.] beschränkt, nicht aber die [X.] selbst gelockert. Die hier relevante Kompetenz aus [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] war von dieser letzten Änderung jedoch nicht betroffen. Bei der [X.]gesetzgebung im Bereich der öffentlichen Fürsorge kommt also weiterhin die seit der Verfassungsreform von 1994 geltende [X.] zur Anwendung. Weil aber der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahr 2006 die neue [X.] in Kenntnis der dazu ergangenen, im Vergleich zu früher nunmehr strengeren Judikatur des [X.]verfassungsgerichts inhaltlich unverändert lassen wollte (vgl. BTDrucks 16/813, S. 11 linke Spalte), ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung weiterhin ein Verständnis des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] zugrunde zu legen, das die darin vom verfassungsändernden Gesetzgeber [X.] gezielt errichtete Grenze für die [X.]gesetzgebung nicht leerlaufen lässt.

Vor diesem entstehungsgeschichtlichen Hintergrund kann es nicht der einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogenen [X.] des [X.]gesetzgebers überlassen bleiben, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge selbständige Förderinstrumente mit der Folge zu einem politischen Konzept zu verbinden, dass bereits hierdurch die Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung umfassend zu bejahen wäre. Könnte der [X.]gesetzgeber kraft politisch gewollter Verklammerung verschiedener Fürsorgeinstrumente auch für jene Instrumente die Erforderlichkeit eines [X.]gesetzes begründen, die für sich genommen die Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nicht erfüllen, hätte der [X.] die tatbestandlichen Voraussetzungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] nach wie vor selbst in der Hand. Dies wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber [X.] durch die Reform des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] gerade ausschließen (vgl. [X.] 106, 62 <148>). [X.]. 72 Abs. 2 [X.] büßte so die ihm in der Neufassung zusammen mit dem ebenfalls neuen verfassungsgerichtlichen Verfahren gemäß [X.]. 93 Abs. 1 Nr. 2a [X.] zugedachte Funktion ein, die Position der Länder zu stärken und zugleich eine effektive verfassungsgerichtliche Überprüfung sicherzustellen (vgl. [X.] 106, 62 <136 ff.>).

Aus Sicht des [X.]gesetzgebers mag es, wie die [X.]regierung in diesem Verfahren vorgetragen hat, erstrebenswert sein, Fürsorgeleistungen im Bereich der Familienförderung insgesamt bundeseinheitlich regeln zu können. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat sich indessen zweimal gegen eine so weitreichende Gesetzgebungskompetenz des [X.] entschieden, indem er zunächst [X.] die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme konkurrierender Kompetenzen durch den [X.] in [X.]. 72 Abs. 2 [X.] verschärft und sodann im Jahr 2006 den [X.]gesetzgeber bei der Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge anders als bei anderen Kompetenzen nicht von den Anforderungen des [X.]. 72 Abs. 2 [X.] freigestellt hat.

(3) Eine der verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogene [X.] des Gesetzgebers für kompetenzbegründende Verknüpfungen verschiedener Fürsorgeleistungen im Sinne des [X.]. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.] ergibt sich nicht - wie die [X.] in der mündlichen Verhandlung erwogen hat - daraus, dass es sich bei dem Betreuungsgeld "lediglich" um einen Geldleistungsanspruch handele, der den Kompetenzraum der Länder nicht spezifisch beeinträchtige.

Eine Vermutung, dass Regelungen des [X.] über staatliche Geldleistungen die Gesetzgebungskompetenz der Länder weniger intensiv berührten als andere Regelungen, ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen. Dass bundesrechtliche Regelungen über die Gewährung von Geldleistungen die landespolitischen Gestaltungsspielräume nicht notwendig erweitern, sondern je nach Lage der Dinge vielmehr beeinträchtigen können, hat der Antragsteller auch im vorliegenden Verfahren nachvollziehbar dargelegt; die Landesregierung [X.] hat sich ähnlich geäußert. Der Antragsteller hat in das Zentrum seiner schriftlichen und mündlichen Ausführungen die Feststellung gerückt, das Betreuungsgeld konterkariere die von den Ländern und Kommunen in eigener politischer Verantwortung entwickelten Angebote. Der [X.] setze mit seiner Regelung einen Anreiz für einkommensschwache und bildungsferne Familien, als den besonders wichtigen Zielgruppen der Betreuungs- und Förderangebote, die von den Ländern und Kommunen bereitgestellten Kinderbetreuungs- und Förderangebote auszuschlagen. Die bislang gewonnen Erkenntnisse lassen den Schluss zu, dass das Betreuungsgeld in einigen Ländern - sicherlich in Abhängigkeit von der konkreten Bevölkerungszusammensetzung - die Gestaltungsmöglichkeiten für die Förderung der Erziehung und Betreuung von Kindern unter drei Jahren berührt (oben [X.]) und damit keine in kompetenzrechtlicher Hinsicht neutrale Regelung ist.

Danach verstoßen die §§ 4a bis 4d [X.] in der durch das Gesetz zur Einführung eines Betreuungsgeldes (Betreuungsgeldgesetz) vom 15. Februar 2013 ([X.]) erlangten Fassung gegen [X.]. 72 Abs. 2 [X.] und sind nichtig (§ 78 Satz 1 [X.]).

Die Anordnung einer Übergangsregelung durch den Senat (§ 35 [X.]) erscheint nicht notwendig. [X.] Erfordernissen des Vertrauensschutzes kann gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 [X.] gegebenenfalls in Verbindung mit § 45 Abs. 2 SGB X Rechnung getragen werden.

Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob die angegriffenen Vorschriften mit den Grundrechten vereinbar sind, bedarf keiner Antwort, weil die Bestimmungen wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz nichtig sind.

Dieses Urteil ist einstimmig ergangen.