Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.10.2017, Az. 8 C 18/16

Die Klägerin wendet sich gegen eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung.

Spätestens seit November 2009 veranstaltete bzw. vermittelte sie auf mehreren [X.]seiten, die von [X.] aus aufrufbar waren, Sportwetten, Poker- und Casinospiele. Mit Bescheid vom 21. Januar 2010 untersagte das [X.] der Klägerin nach vorheriger Anhörung, in [X.] öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV in der damaligen Fassung (GlüStV 2008) zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Nr. 1). Die untersagten Tätigkeiten seien unverzüglich und dauerhaft einzustellen (Nr. 2). Außerdem drohte das [X.] ein Zwangsgeld an (Nr. 3) und setzte eine Verwaltungsgebühr für den Bescheid fest (Nr. 4). Die Klägerin veranstalte bzw. vermittle auf den [X.], B., C. öffentliches Glücksspiel in Form von Sportwetten, Poker- und Casinospielen und betreibe Werbung hierfür. Die für [X.] erforderliche Erlaubnis besitze sie nicht. Eine solche könne ihr auch nicht erteilt werden. Außerdem wurde ausgeführt, die Verfügung erstrecke sich auf alle von der Klägerin betriebenen [X.]auftritte, sofern dort öffentliches Glücksspiel betrieben werde und dieses Angebot von [X.] aus erreichbar sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat der [X.]hof das Urteil des [X.] geändert und den Bescheid, nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache zuvor im Übrigen übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, mit Wirkung ab dem Zeitpunkt des Berufungsurteils aufgehoben. Die Untersagungsverfügung genüge nicht dem [X.]. Sie erfasse jegliche - auch künftige - [X.]auftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben werde, sofern das Angebot von [X.] aus erreichbar sei. Sie stelle keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung dar, sondern gebe lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wieder und überschreite damit eine absolute Grenze zur Unbestimmtheit. Die Verfügung wäre auch dann nicht hinreichend bestimmt, wenn sie sich nur auf [X.], [X.] und Online-Casinospiele bezöge. Auch die generalisierende Nennung von [X.] in der Begründung des Bescheides bestimme die Reichweite ihres [X.] nicht hinreichend. Die Untersagungsverfügung sei außerdem ermessensfehlerhaft ergangen. Dabei könne offenbleiben, ob das Entschließungsermessen auf Null reduziert sei. Im Lichte von Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG dürfe die zuständige Behörde in gleichgelagerten Fällen nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Ein tragfähiges Konzept, unter welchen Voraussetzungen und in welcher zeitlichen Reihenfolge gegen Anbieter von [X.] vorgegangen werde (etwa aufgrund der Marktpräsenz, der Umsätze oder des Gewinns), sei nicht einmal in Ansätzen erkennbar.

Im Revisionsverfahren hat der Beklagte erklärt, der Bescheid vom 21. Januar 2010 beziehe sich lediglich auf [X.], [X.] und Online-Casinospiele. Die Beteiligten haben das Verfahren daraufhin übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt, soweit der Bescheid zunächst auch andere, nicht ausdrücklich benannte [X.] erfasst hat. Außerdem haben die Beteiligten bezüglich des [X.] zwischen dem Ergehen des Berufungsurteils und dem 25. Oktober 2017 - dem [X.] - übereinstimmende Erledigungserklärungen abgegeben.

Zur Begründung seiner Revision führt der Beklagte aus, der angegriffene Bescheid sei jedenfalls in seinem zuletzt noch streitgegenständlichen Umfang, der durch eine Bezugnahme auf die von der Klägerin angebotenen [X.] beschrieben werde, hinreichend bestimmt. Soweit die Klägerin Pokervarianten anbieten sollte, die als Geschicklichkeitsspiel einzustufen seien, seien diese nicht von der Untersagung erfasst. Die Glücksspielaufsicht sei zum Einschreiten gegen die Klägerin verpflichtet gewesen, weil das von dieser veranstaltete Online-Glücksspiel wegen Verstoßes gegen das [X.]verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008, jetzt GlüStV 2012) materiell nicht erlaubnisfähig gewesen sei. Vor dem Einschreiten gegen einzelne illegale Anbieter müsse kein Vollzugskonzept entworfen werden. Es liege wegen des großen Angebots an illegalem Glücksspiel im [X.] in der Natur der Sache, dass nach Maßgabe der vorhandenen Kapazitäten der Behörde bekanntgewordene Fälle aufgegriffen und abgearbeitet würden. Das [X.]verbot stehe auch mit der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 f. AEUV im Einklang. Wegen der spezifischen Gefahren des Anbietens von Spielen über das [X.] sei es zur Bekämpfung der Spielsucht und zur Gewährleistung des Jugendschutzes erforderlich und angemessen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie hat erklärt, derzeit keine Glücksspiele mehr innerhalb der [X.] anzubieten. Sie verteidigt das Berufungsurteil dennoch weiterhin und führt ergänzend aus, die Untersagung habe durch eine Auflistung der untersagten Glücksspiele im Einzelnen konkretisiert werden können und müssen. Die Beantwortung der Frage, ob ein Spiel als Glücksspiel einzustufen sei, dürfe nicht in ein etwaiges Vollstreckungsverfahren verlagert werden. Der Senat sei an die im Berufungsurteil getroffene Feststellung gebunden, dass der Beklagte bei seinem Einschreiten gegen die Klägerin keine sachlichen Gründe für ein abgestuftes Vorgehen habe vorweisen können.

Der Vertreter des [X.] unterstützt das Vorbringen des Beklagten, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Er trägt ergänzend vor, die Klägerin und der Beklagte seien aufgrund ihrer Sachkenntnis in der Lage, zu beurteilen, ob die von der Klägerin im [X.] angebotenen oder vermittelten Sportwetten, [X.] und -Casinospiele als Glücksspiel einzustufen sind. Das Willkürverbot verpflichtet den Beklagten nicht, auf der Grundlage eines landesweiten Handlungskonzepts flächendeckend und gleichzeitig gegen die Anbieter unerlaubten Glücksspiels im [X.] vorzugehen.

Das Verfahren war in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.[X.]m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben; insoweit sind die Urteile des [X.] und des [X.]hofs wirkungslos (§ 173 Satz 1 VwGO i.[X.]m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO). Im Übrigen hat die Revision des Beklagten Erfolg. Insoweit beruht das angegriffene Berufungsurteil auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Anfechtungsklage ist weiterhin zulässig. Die Untersagungsverfügung vom 21. Januar 2010 hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin nach eigenem Bekunden keine Glücksspiele mehr innerhalb der [X.] anbietet. Bei einer Änderung der Sachlage entfällt die Regelungswirkung eines Verwaltungsakts nicht automatisch. Ein Verwaltungsakt verliert seine Rechtswirkungen erst dann, wenn er aufgrund einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage gegenstandslos geworden ist. Bei in die Zukunft gerichteten glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen setzt dies voraus, dass das untersagte Verhalten endgültig aufgegeben wurde oder nicht mehr aufgenommen werden kann ([X.], Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 46.12 - [X.]E 147, 81 Rn. 16 und - 8 [X.] 47.12 - juris Rn. 15 f.). Das ist hier nicht der Fall. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Klägerin ihr eigenes Glücksspielangebot überhaupt aufgegeben hat. Im [X.] der in der Untersagungsverfügung genannten Webseiten wird nunmehr angegeben, "[u]nsere Dienstleistungen in den Mitgliedsländern des [X.] (ausgenommen Länder, in denen unsere Dienstleistungen unter einer lokalen Lizenz zur Verfügung gestellt werden) werden von [X.], einem Unternehmen mit Sitz in [X.] durchgeführt, das zur [X.] gehört". Hiernach sind es weiterhin die Dienstleistungen der Klägerin, die von der [X.] durchgeführt werden. Dementsprechend wird das im [X.] einleitend aufgeführte "[X.]opyright" der Klägerin zugeschrieben und sie als Inhaberin einer Glücksspiellizenz nach dem Recht von [X.] bezeichnet, die sie sich - wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat erläutert hat - mit der [X.] teilt. Jedenfalls verbietet die Untersagungsverfügung der Klägerin vorliegend auch eine Wiederaufnahme ihres [X.], sodass die Untersagung jedenfalls deshalb weiterhin eine Beschwer begründet (vgl. [X.], Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 12.12 - [X.] 11 Art. 12 GG Nr. 285 S. 27). Dass die Klägerin die untersagten Tätigkeiten dauerhaft und endgültig aufgegeben hätte oder diese nicht wieder aufnehmen könnte, hat sie nicht substantiiert dargelegt.

2. Der [X.]hof hat den angegriffenen Bescheid, soweit er noch Streitgegenstand ist, zu Unrecht für unbestimmt gehalten und damit § 37 Abs. 1 VwVfG [X.], der seinem Wortlaut nach § 37 Abs. 1 VwVfG entspricht und daher revisibel ist (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), verletzt.

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG [X.] ist die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts Voraussetzung seiner Rechtmäßigkeit. Kann einem Verwaltungsakt durch Auslegung (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juni 1975 - 6 [X.] 163.73 - [X.]E 48, 279 <281 f.>) kein eindeutiger Regelungsgehalt beigemessen werden, ist er nach § 37 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig. Ob der Bescheid in solch einem Fall auch nichtig ist, regelt § 44 VwVfG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (stRspr, vgl. [X.], Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 [X.] 41.87 - [X.]E 84, 335 <338> und vom 16. Oktober 2013 - 8 [X.] 21.12 - [X.]E 148, 146 <149>).

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach [X.] und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten [X.] in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (stRspr, vgl. nur [X.], Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 46.12 - [X.]E 147, 81 <89> m.w.N.). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (vgl. [X.], Urteil vom 3. Dezember 2003 - 6 [X.] 20.02 - [X.]E 119, 282 <284>).

Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügen die noch verfahrensgegenständlichen Regelungen des angegriffenen Bescheides. Sie betreffen ausschließlich die in dessen Begründung bezeichneten, von der Klägerin angebotenen [X.] der [X.], des Online[X.] und der Online-[X.]asinospiele, nicht jedoch die darüber hinausgehende, von den Teilerledigungserklärungen umfasste Erstreckung der Verfügung auf jegliches von [X.] aus abrufbare öffentliche Glücksspiel im [X.].

Der Gegenstand der verbliebenen, noch verfahrensgegenständlichen Regelungen des Bescheides wird durch die Benennung der [X.] ([X.], Online[X.] sowie Online-[X.]asinospiele) bezeichnet und durch die Aufzählung der [X.]seiten mit entsprechenden damaligen Spielangeboten der Klägerin in der Begründung des Bescheides konkretisiert. Dadurch wird die sachkundige Klägerin in die Lage versetzt, eindeutig zu erkennen, welche konkreten Glücksspiele unter die Verbotsverfügung im noch verfahrensgegenständlichen Umfang fallen. Die Bezeichnung der [X.] knüpft jeweils an den Zugang per [X.] sowie an die Spielhandlung ([X.] und [X.]) oder an die Zugehörigkeit zu denjenigen Glücksspielen an, die üblicherweise in Spielbanken angeboten werden ([X.]asino-[X.]). Zu diesen zählt schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch neben dem sogenannten [X.] (wie etwa Roulette und Baccara) auch das als Kleines Spiel bezeichnete Automatenspiel (etwa an [X.]). Für die Klägerin als sachkundige Anbieterin ist damit klargestellt, dass die Verbotsverfügung neben den [X.], dem Online[X.] und den Online-Varianten des [X.]s auch Online-Varianten des sogenannten Kleinen Spiels erfasst. Etwa verbleibende Unsicherheiten bei der Zuordnung eines Spiels oder künftig geplanten Spielangebots - etwa hinsichtlich der Eingrenzung der von der Untersagungsverfügung erfassten dem Glücksspiel zugeordneten Pokerformen - räumt die beispielhafte Konkretisierung der untersagten Spielangebote durch die Aufzählung der [X.]seiten aus, deren Angebote - für die Klägerin erkennbar - Anlass des Einschreitens des Beklagten waren. Entsprechend kann davon ausgegangen werden, dass auch die mit dem Vollzug der Untersagungsverfügung befassten Mitarbeiter des Beklagten über die erforderliche Sachkunde verfügen, um auf der Grundlage des Verfügungsausspruchs und der bei [X.]ass des Bescheides festgestellten Spielangebote der Klägerin erkennen zu können, ob es sich bei den von der Klägerin möglicherweise zukünftig angebotenen [X.]n um Sportwetten, Poker oder [X.]asinospiele handelt. Einer detaillierten textlichen Beschreibung der von der Verfügung im Einzelnen erfassten Glücksspiele bedurfte es daher nicht.

Ein höheres Maß an Bestimmtheit ist nicht im Hinblick auf die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 des [X.] der Länder - hier in der Fassung des [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (GBl. [X.] 2012, 385, 388) - bestehende Möglichkeit zur Auferlegung von [X.] gegenüber [X.], insbesondere Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten (sog. Financial Blocking), geboten. Voraussetzung für eine Unterbindung der Zahlungsströme ist der [X.]ass weiterer Verfügungen gegenüber diesen [X.], die losgelöst von der Untersagungsverfügung ihrerseits hinreichend bestimmt sein müssen (vgl. [X.], Beschluss vom 17. August 2016 - 11 [X.]/16 - [X.] 2016, 425 <426>). Verfügungen, mit denen [X.] [X.] auferlegt werden, um unerlaubte Glücksspielaktivitäten zu unterbinden, stellen keine Vollstreckung aus einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung dar, sondern unabhängige Instrumente der Glücksspielaufsicht, die an "unerlaubtes" und nicht an untersagtes Glücksspiel anknüpfen. Gleiches gilt im Hinblick auf eine etwaige Strafbarkeit des unerlaubten Veranstaltens eines Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 StGB. Die Frage nach einer etwaigen Strafbarkeit stellt sich unabhängig von der Vollstreckung einer Untersagungsverfügung. Insofern muss das Strafgesetz seinerseits hinreichend bestimmt sein.

Die Untersagungsverfügung genügt dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG [X.] schließlich auch, soweit mit ihr das "Unterstützen" der Veranstaltung oder Vermittlung von bzw. Werbung für [X.], Online[X.] oder Online-[X.]asinospiele untersagt wird. Was "Unterstützen" im glücksspielrechtlichen Kontext meint, ist zwar weder gesetzlich festgelegt noch durch die Rechtsprechung im Einzelnen geklärt (vgl. aber z.B. zum Aufenthaltsrecht: [X.], Urteil vom 22. Februar 2017 - 1 [X.] 3.16 - [X.]E 157, 325 Rn. 28 ff.). Aus dem üblicherweise mit dem Wort "Unterstützen" verbundenen Bedeutungsgehalt und der für den Adressaten ohne Weiteres erkennbaren Intention der [X.]assbehörde wird aber unzweifelhaft deutlich, dass sämtliche Beiträge unterbunden werden sollen, mit denen die im Einzelnen bezeichneten, der Klägerin selbst untersagten Tätigkeiten als Tätigkeiten Dritter gefördert werden, etwa durch Zurverfügungstellen einer Domain oder finanzieller oder personeller Ressourcen. Die Erfassung von solchen Unterstützungshandlungen soll verhindern, dass der Adressat des Bescheides das Verbot durch eine lediglich wirtschaftliche oder technische Neustrukturierung seines [X.] unterläuft, insbesondere durch Auslagern der untersagten Tätigkeit auf Dritte.

3. Auch die weitere selbständig tragende Erwägung des Berufungsgerichts, die Untersagungsverfügung sei ermessensfehlerhaft, verletzt Bundesrecht. Der [X.]hof hat einen Ermessensverstoß mit der Begründung bejaht, selbst bei einer Reduzierung des [X.] auf Null habe der Beklagte gegen die Klägerin nur aufgrund eines im Lichte der Anforderungen der Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG tragfähigen [X.] einschreiten dürfen. Das Erfordernis eines vorherigen [X.] auch bei einer Verpflichtung zum Einschreiten im konkreten Fall ist jedoch weder Art. 3 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG zu entnehmen.

a) Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hängt die gleichheitsrechtliche Rechtfertigung eines zeitlich gestaffelten Vorgehens in Fällen der Ermessensreduzierung auf Null nach Art. 3 Abs. 1 GG nur vom Vorliegen zureichender sachlicher Gründe für etwaige Differenzierungen und nicht zusätzlich davon ab, dass die Behörde vor dem ersten Zugriff ein Eingriffskonzept erstellt hat und auf dessen Grundlage vorgegangen ist. Zwar bindet ein etwa erstelltes Konzept die Behörde als antizipierte Verwaltungspraxis gleichheitsrechtlich ebenso wie eine bereits bestehende Praxis. Aus Art. 3 Abs. 1 GG folgt aber keine Pflicht, vor dem gesetzlich gebotenen Zugriff ein behördliches Eingriffskonzept zu erstellen.

Art. 3 Abs. 1 GG beschränkt als gesetzliche Ermessensgrenze die Handlungsmöglichkeiten der Behörden. [X.] ein Gesetz dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, und lässt es damit der Behörde die Wahl, nach [X.] zwischen mehreren Rechtsfolgen zu wählen, gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde von der Ermessensermächtigung gedeckte Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juli 2014 - 8 [X.] 36.12 - NVwZ 2014, 1583 m.w.N.).

Anders verhält es sich, wenn die Behörde, wie hier vom [X.]hof unterstellt, zum Einschreiten verpflichtet ist. Bei einer Ermessensreduzierung auf Null hat die Behörde keine Handlungsalternativen mehr, zwischen denen sie nach [X.] auswählen kann. Sie muss vielmehr in allen Fällen, in denen eine Reduzierung des [X.] eingetreten ist, einschreiten. Daher muss sie für ihr Einschreiten gegen einen Ordnungspflichtigen regelmäßig keinen - weiteren - Sachgrund anführen. [X.] ist vielmehr allenfalls ein vorübergehendes Absehen von einem Einschreiten. [X.], die geeignet sind, ein vorübergehendes Absehen von einem an sich sofort gebotenen Einschreiten zu rechtfertigen, können mangelnde personelle Ressourcen, aber auch der Wunsch der Behörde sein, zunächst ein Musterverfahren durchzuführen, um ihre Rechtsansicht gerichtlich überprüfen zu lassen.

Entscheidet eine Behörde sich, den Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen, die kein gleichzeitiges Einschreiten gegen alle Störungen ermöglichen, an einem Plan auszurichten, muss sie sich, um Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu verletzen, an ihn halten. Fehlt es an einem Plan, so genügt es, dass sich ein Einschreiten der Behörde nicht als willkürlich darstellt. Dafür reicht es beispielsweise aus, wenn die Behörde Anhaltspunkten für Gesetzesverstöße nachgeht und einschreitet, sobald sie im regulären Gang der Verwaltung die Überzeugung gewonnen hat, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten gegeben sind (vgl. zu Bauordnungsverfügungen: [X.], Beschluss vom 11. März 1991 - 4 [X.] - juris Rn. 5). Sie ist vor dem Gleichheitsgebot nicht gehalten, ein Handlungskonzept für die zeitliche Reihenfolge des Einschreitens gegen mehrere Störungen aufzustellen oder gar Störungen, für die ein Einschreiten in Betracht kommt, zu ermitteln, um dann gestuft nach der Schwere der Verstöße einzuschreiten.

Die Forderung des Berufungsgerichts, die zeitliche Reihenfolge des Vorgehens gegen Anbieter von [X.]glücksspielen an deren Marktpräsenz, Umsätzen oder Gewinn auszurichten, überspannt diese Anforderungen deutlich. Seine für das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen liefern keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Beklagte einen Plan für sein Einschreiten verlassen hätte oder gar willkürlich vorgegangen wäre.

b) Das Aufstellen eines [X.]plans für das ordnungsbehördliche Einschreiten ist vorliegend auch nicht unter dem Aspekt des [X.] durch Art. 12 Abs. 1 i.[X.]m. Art. 3 Abs. 1 GG geboten. Wird ein Konkurrent erst später als die Klägerin mit einer Untersagungsverfügung überzogen, obwohl die Voraussetzungen dafür auch ihm gegenüber schon zum [X.]punkt des Einschreitens gegen die Klägerin vorlagen, mag er zwar daraus einen faktischen Wettbewerbsvorteil ziehen können. Daraus folgt jedoch kein Recht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG, die eigene Tätigkeit bis zum Einschreiten - auch - gegen den Konkurrenten fortsetzen zu dürfen. Die Berufsfreiheit schützt nämlich keine Tätigkeiten, die der Gesetzgeber grundrechtskonform als unerlaubt eingestuft hat (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - [X.]E 7, 377 <397>). Sie vermittelt keinen Anspruch darauf, aus wirtschaftlichen Gründen die mit dem [X.]verbot bekämpften Gefahren für wichtige Rechtsgüter herbeiführen zu dürfen (vgl. [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 [X.] 5.10 - [X.]E 140, 1 <6>).

4. Die angegriffene Entscheidung des [X.]hofs beruht mangels tragfähiger Alternativbegründung auf der dargestellten Verletzung revisiblen Rechts und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die noch verfahrensgegenständlichen Regelungen der Untersagungsverfügung sind im maßgeblichen [X.]punkt der Revisionsentscheidung rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in deren Rechten.

a) Ermächtigungsgrundlage für Ziffer 1 und 2 der angegriffenen Verfügung vom 21. Januar 2010, soweit diese den noch verfahrensgegenständlichen [X.]raum seit dem 26. Oktober 2017 betreffen, sind § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] in der derzeit geltenden Fassung des [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] - GlüStV 2012 - i.[X.]m. § 3 Abs. 4 Satz 2 des Landesglücksspielgesetzes [X.] - LGlü[X.] Die genannten Vorschriften ermächtigen die zuständigen Behörden zum [X.]ass der erforderlichen Anordnungen, um Verstöße gegen die durch den Glücksspielstaatsvertrag begründeten Verpflichtungen zu unterbinden. Die Behörden dürfen insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und Werbung hierfür untersagen. § 3 Abs. 4 Satz 2 LGlüG legt auf der Grundlage von § 28 Satz 2 GlüStV 2012 weitergehend fest, dass die Veranstaltung und die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels sowie die Werbung hierfür untersagt werden sollen.

Die Voraussetzungen für eine Untersagung sind hiernach erfüllt. Die Klägerin bedarf für die von ihr im [X.] veranstalteten Poker- und [X.]asinospiele einer [X.]aubnis (§ 4 Abs. 1, § 3 Abs. 1 GlüStV 2012), die sie nicht hat und die ihr auch nicht erteilt werden kann. Das Veranstalten und Vermitteln dieser öffentlichen Glücksspiele im [X.] und die Werbung hierfür sind ausnahmslos verboten (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV 2012; dazu sogleich unter b).

Die von der Klägerin im [X.] veranstalteten Sportwetten stehen ebenfalls unter [X.]aubnisvorbehalt. Insoweit hätte die Klägerin zwar möglicherweise nach § 10a Abs. 1 und 2, 4 GlüStV 2012 eine [X.]aubnis erhalten können. Sie hat eine solche aber noch nicht einmal beantragt (dazu unter c). Das [X.] war auch zum Einschreiten gegen die Klägerin verpflichtet. Wird die Ermessensausübung durch eine Soll-Vorschrift gesteuert, hat die zuständige Behörde grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss" (vgl. [X.], Urteil vom 14. Januar 1982 - 5 [X.] 70.80 - [X.]E 64, 318 <323>). Solche Umstände waren hier auch hinsichtlich der von der Klägerin veranstalteten Sportwetten nicht gegeben. Eine formell illegale, aber unter [X.]aubnisvorbehalt stehende Tätigkeit ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit allenfalls dann zu dulden, wenn sie offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar, die materiellen [X.] erfüllt, sodass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich ist (vgl. [X.], Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 [X.] 14.12 - [X.]E 146, 303 <322> und Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 - ZfWG 2015, 227). Wenn der betroffene Glücksspielanbieter - wie hier - weder einen [X.] gestellt noch unabhängig davon aussagekräftige Unterlagen vorgelegt hat, aus denen sich ergibt, dass die [X.] erfüllt sind, ist nicht ohne weitere Prüfung erkennbar, dass dessen Angebot zu erlauben wäre. Da das Ermessen nach den landesrechtlichen Vorgaben grundsätzlich zum Einschreiten intendiert ist, bedurfte es insoweit keiner besonderen Ermessenserwägungen des Beklagten.

b) Soweit der Bescheid vom 21. Januar 2010 auf die Untersagung des Online[X.]- und Online-[X.]asinospielangebots zielt, kann der Klägerin das [X.]verbot des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 entgegengehalten werden. Es steht mit Verfassungs- und Unionsrecht im Einklang. Wie der Senat ([X.], Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 [X.] 5.10 - [X.]E 140, 1), das [X.] ([X.], [X.] vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338) und der [X.] ([X.], Urteile vom 8. September 2009 - [X.]-42/07 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2009:519], Liga [X.] -, vom 8. September 2010 - [X.]-316/07 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2010:504], [X.] - und - [X.]-46/08 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2010:505], [X.]armen Media - und vom 30. Juni 2011 - [X.]-212/08 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2011:437], Zeturf -) zum damaligen § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 bereits entschieden haben, ist ein generelles [X.]verbot für öffentliches Glücksspiel mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie mit Unionsrecht vereinbar. Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 des geänderten [X.] der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- bzw. Pferdewetten (vgl. § 27 Abs. 2 GlüStV 2012) im [X.] erlaubt werden können, führt zu keiner anderen rechtlichen Bewertung.

aa) Mit dem [X.]verbot werden in nicht diskriminierender Weise verfassungs- und unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele, insbesondere des Jugendschutzes sowie der Bekämpfung der Spielsucht und Begleitkriminalität, verfolgt. In der eben zitierten Rechtsprechung des [X.]s und des [X.] ist anerkannt, dass Glücksspiele im [X.] die genannten Ziele in besonderem Maße gefährden, weil das Anbieten von [X.]n über das [X.] spezifische Gefahren mit sich bringt. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen [X.] anders geartete und größere Gefahren des Auftretens krimineller Verhaltensweisen wie der betrügerischen Manipulation und der Geldwäsche. Zudem begründen die Eigenheiten des [X.]s, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren, insbesondere für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im [X.] angebotenen [X.]n sowie die potenziell große Menge und Frequenz von Spielangeboten in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des [X.]rs, durch Anonymität und durch fehlende [X.] Kontrolle gekennzeichnet ist, stellen Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das [X.]n begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen [X.]n und moralischen Folgen vergrößern können ([X.], Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 [X.] 5.10 - [X.]E 140, 1 <12>, unter Bezugnahme auf [X.], Urteil vom 8. September 2010 - [X.]-46/08, a.a.[X.], [X.]armen Media - Rn. 102 f., 105).

Dass sich an diesem Befund zwischenzeitlich etwas geändert hätte, ist weder berufungsgerichtlich festgestellt noch vorgetragen oder im Hinblick auf die weiterhin bestehenden Besonderheiten des [X.]s sonst ersichtlich. Gerade in Anbetracht der spezifischen Gefahren, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das [X.] verbunden sind, haben die Länder das [X.]verbot grundsätzlich beibehalten (so die amtl. [X.]äuterungen zum [X.], S. 18 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.], unter Verweis auf die Rechtsprechung des [X.] und des [X.]). Den spezifischen Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotenzialen der einzelnen [X.] soll nunmehr lediglich mit differenzierten Maßnahmen begegnet werden (§ 1 Satz 2 GlüStV 2012). So soll die in § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2012 hervorgehobene Schwarzmarktbekämpfung unter anderem durch die teilweise Öffnung des [X.]s für erlaubte Lotterie- sowie Sport- und Pferdewettangebote verwirklicht werden. Damit wird bezweckt, die Nachfrage spielaffiner Personen in Richtung der legalen Angebote und bei diesen wiederum in Richtung der, insbesondere aus suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefahrenträchtigen Spielformen zu lenken (amtl. [X.]. S. 6 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]). Das Online-Verbot von [X.]asinospielen und Poker hat der Gesetzgeber hingegen beibehalten, da bei diesen [X.]n ein herausragendes Suchtpotenzial, eine hohe Manipulationsanfälligkeit und eine Anfälligkeit zur Nutzung für Geldwäsche bestünden (amtl. [X.]. S. 12 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]).

Ausgehend von den dargestellten legitimen Gemeinwohlzielen ist das [X.]verbot auch nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag verfassungs- ([X.]) und unionsrechtskonform (cc).

[X.]) Das [X.]verbot verstößt weiterhin nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Verfassungsrechtlich ist dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten bei der Bestimmung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme ein Einschätzungs- und Prognosespielraum eingeräumt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. nur [X.], [X.] vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 133; [X.], Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 [X.] 6.15 - [X.]E 157, 126 <143>). Gemessen daran stellt seine begrenzte und regulierte Öffnung des Vertriebswegs [X.] für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten die Geeignetheit des [X.]verbots nicht in Frage. Das von den Ländern gewählte Prinzip des Verbots mit [X.]aubnisvorbehalt kann eine Kanalisierung herbeiführen, die das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs fördert. Die zuständigen [X.] werden durch das [X.]aubniserteilungsverfahren in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler zu nehmen (vgl. dazu bereits [X.], [X.] vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Im Übrigen ist das modifizierte [X.]verbot weiterhin geeignet, die Zwecke des [X.] zu erreichen, indem es den [X.]r zwingt, die ihm unterfallenden Glücksspielangebote real aufzusuchen und so die spielsuchtfördernde häusliche Online-Spielvariante zu vermeiden.

Das Verbot ist auch erforderlich, die damit verfolgten legitimen Zwecke zu erreichen. Gleich geeignete mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Dass die Länder von der Möglichkeit, den gesamten Glücksspielmarkt im [X.] zu legalisieren, unter Verweis auf die hohe Manipulationsanfälligkeit von [X.]asinospielen und Poker, deren herausragendes Suchtpotenzial sowie ihre Anfälligkeit für eine Nutzung zu Zwecken der Geldwäsche abgesehen haben, erscheint nicht als offensichtlich fehlsam.

Die Regelung ist auch weiterhin verhältnismäßig im engeren Sinne. Wenn schon das generelle [X.]verbot angemessen war (vgl. [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 [X.] 5.10 - [X.]E 140, 1 <8>), gilt dies erst recht für ein [X.]verbot, von dem für bestimmte Fallgruppen im [X.]aubniswege Ausnahmen gemacht werden können.

Das [X.]verbot in seiner Ausgestaltung durch § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ausnahmen vom [X.]verbot für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten nach Maßgabe des § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 werden durch die vom Gesetzgeber angestrebte Kanalisierung des Glücksspiels im oben dargestellten Sinne und die geringere Suchtgefahr bei den ausnahmsweise zulässigen Spielformen sachlich gerechtfertigt.

cc) Das [X.]verbot des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 ist auch mit Unionsrecht vereinbar. Es schränkt zwar die durch Art. 56 f. A[X.]V gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern ein, die - wie die Klägerin - ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der [X.] haben und ihre Dienstleistungen im [X.] erbringen wollen. Diese Beschränkung ist aber gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen.

Es ist grundsätzlich Sache des Mitgliedstaates, das nationale Schutzniveau in Bezug auf Glücksspiele selbst zu bestimmen und die Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen zu beurteilen (vgl. [X.], Urteile vom 8. September 2010 - [X.]-316/07, a.a.[X.], [X.] - und - [X.]-46/08, a.a.[X.], [X.]armen Media -). Die staatlichen Stellen verfügen im besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der [X.] ergeben (vgl. [X.], Urteil vom 30. April 2014 - [X.]-390/12 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2014:281], Pfleger -). Gleichwohl obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (vgl. [X.], Urteile vom 8. September 2010 - [X.]-316/07, a.a.[X.], [X.] - Rn. 71, vom 15. September 2011 - [X.]-347/09 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2011:582], [X.]/[X.] - Rn. 54 und vom 30. April 2014 - [X.]-390/12, a.a.[X.], Pfleger -). Das nationale Gericht muss eine Gesamtwürdigung der Umstände vornehmen, unter denen die streitigen restriktiven Rechtsvorschriften erlassen und durchgeführt worden sind (vgl. [X.], Urteile vom 30. April 2014 - [X.]-390/12, a.a.[X.], Pfleger -, vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2015:386], [X.] - und vom 14. Juni 2017 - [X.]-685/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:452], [X.] -).

Ausgehend von diesen Maßstäben steht die Eignung des [X.]verbots zur Verfolgung der legitimen Gemeinwohlziele des [X.] nicht in Zweifel. Mit der kontrollierten Zulassung des Vertriebswegs [X.] für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten soll den unerlaubten Angeboten im [X.] zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 eine legale, sichere und den [X.]rschutz gewährleistende Alternative gegenübergestellt werden. Eine begrenzte [X.]aubnis von Glücksspielen im Rahmen von Sonder- oder [X.] kann der Verwirklichung der im Allgemeininteresse liegenden Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der [X.] dienen, da sie die Spiellust und den Betrieb der [X.] in kontrollierte Bahnen lenkt (vgl. [X.], Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14, a.a.[X.], [X.] -). Etwaige praktische Probleme des Staates, Verbote im Glücksspielwesen wirksam durchzusetzen, insbesondere im Zusammenhang mit dem [X.] als einem schwer zu kontrollierenden transnationalen Medium, vermögen die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage zu stellen (vgl. [X.], Urteil vom 8. September 2010 - [X.]-316/07, a.a.[X.], [X.] - Rn. 86 f.).

Das [X.]verbot trägt auch nach Zulassung der Ausnahmen für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten in systematischer und kohärenter Weise zur Erreichung der dargelegten Ziele des [X.] bei. Der [X.] hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im [X.] zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. [X.], Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 10.12 - [X.]E 147, 47 Rn. 31 ff., 51 ff. m.w.N. und vom 16. Dezember 2016 - 8 [X.] 6.15 - [X.]E 157, 126 <165>). Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen ([X.], Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 10.12 - [X.]E 147, 47 Rn. 53 und 55).

Die teilweise Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im [X.] widerspricht keiner konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren. Sie bezieht sich lediglich auf die nach Einschätzung des Gesetzgebers unter suchtpräventiven Gesichtspunkten weniger gefährlichen Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten. Das demgegenüber höhere Suchtpotenzial von Online-[X.]asinospielen und Online[X.] haben die Länder in ihren amtlichen [X.]äuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag unter Bezugnahme auf eingeholte Studien und Berichte hinreichend dargestellt. Diese Glücksspiele weisen nach der entsprechenden Einschätzung der Länder außerdem eine gegenüber anderen Glücksspielangeboten höhere Anfälligkeit für Manipulationen und die Nutzung für Geldwäsche auf (vgl. amtl. [X.]. S. 12 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]). Darüber hinaus ist die ausnahmsweise [X.]aubniserteilung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im [X.] nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 an strenge Voraussetzungen geknüpft, die dem spezifischen Gefährdungspotenzial des Online-Glücksspiels Rechnung tragen (vgl. zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008: [X.], [X.] vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Insbesondere ist gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2012 eine [X.]aubnis für solche [X.] ausgeschlossen, bei denen besondere [X.] durch schnelle Wiederholung bestehen. Lotterien mit hoher Ziehungsfrequenz, die dadurch zum Weiterspielen animieren, sind im [X.] daher nicht erlaubnisfähig. Entsprechendes gilt für Sportwetten, bei denen nach § 21 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 ein generelles Verbot von [X.] besteht. Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwieweit die begrenzte und regulierte Zulassung von Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im [X.] die Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung bei im [X.] weiterhin verbotenen Glücksspielen konterkarieren würde.

Dass es bei der Prüfung der unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres [X.]asses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem [X.]ass zu bewertenden Auswirkungen (vgl. [X.], Urteile vom 30. Juni 2016 - [X.]-464/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:500], Admiral - und vom 14. Juni 2017 - [X.]-685/15, a.a.[X.], [X.] -), führt zu keiner anderen Beurteilung. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die partielle und streng regulierte Öffnung des [X.]vertriebswegs hinsichtlich der Sportwetten ausdrücklich Experimentiercharakter hat (vgl. § 10a GlüStV 2012). Im Rahmen der [X.] soll erprobt werden, ob sich durch ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre die Ziele des [X.], insbesondere das Ziel, den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtl. [X.]. S. 8 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]), besser verwirklichen lassen. Die [X.] ist gerade darauf angelegt, Erfahrungen zu sammeln und die Ergebnisse der probeweisen Öffnung systematisch zu beobachten und auszuwerten (vgl. amtl. [X.]. S. 10 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]). Da dieses Experiment noch nicht abgeschlossen ist, sondern die Erteilung der zahlenmäßig limitierten Sportwettenkonzessionen angesichts noch hierzu anhängiger gerichtlicher Verfahren weiterhin aussteht, kann die probeweise Öffnung des Vertriebswegs [X.], insbesondere hinsichtlich seiner Eignung, noch nicht abschließend bewertet werden. Die beschränkte Öffnung für Online-Lotterien und [X.] steht zwar nicht unter diesem Experimentiervorbehalt. Es fehlen aber jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die regulierte Öffnung dieser [X.] eine allgemeine Spielleidenschaft über diesen begrenzten Markt hinaus entfacht hätte.

c) Soweit der Bescheid vom 21. Januar 2010 auf das [X.]angebot der Klägerin zielt, kann ihr das Fehlen der erforderlichen [X.]aubnis entgegengehalten werden. Sie hat nach eigenem Bekunden nicht an dem [X.] teilgenommen, obwohl ihr eine Antragstellung rechtlich und faktisch möglich gewesen wäre.

Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens für Sportwetten in den §§ 4a bis 4e GlüStV 2012 bietet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung des [X.]aubnisverfahrens und ist insbesondere unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 f. A[X.]V beschränkende Regelung genügt der [X.]aubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmungen, wenn das [X.]aubnisverfahren auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen setzen. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen (vgl. [X.], Urteile vom 3. Juni 2010 - [X.]-203/08 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2010:307], [X.] - Rn. 50, vom 8. September 2010 - [X.]-46/08, a.a.[X.], [X.]armen Media - Rn. 87 und vom 4. Februar 2016 - [X.]-336/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:72], [X.]; [X.], Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 [X.] 14.12 - [X.]E 146, 303 <321> und vom 20. Juni 2013 - 8 [X.] 39.12 - juris Rn. 54). Diesen Anforderungen tragen die an die [X.]-Kommission notifizierten Regelungen über die Erteilung einer Sportwettenkonzession in den §§ 4a bis 4e GlüStV 2012, insbesondere durch das in § 4b GlüStV 2012 geregelte Verfahren, Rechnung. § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 gibt vor, dass die Konzessionen nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt werden. Die in den §§ 4a bis 4e GlüStV 2012 geregelten Anforderungen ermöglichen eine präventive Prüfung insbesondere der für die Wetttätigkeit erforderlichen persönlichen Zuverlässigkeit und der Gewährleistung des Jugend- und [X.]rschutzes (vgl. § 4a Abs. 4 GlüStV 2012). Durch die in § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 genannten und in § 4b Abs. 2 GlüStV 2012 konkretisierten Auswahlkriterien wird das Ermessen der Auswahlbehörde hinreichend begrenzt. Es werden detailliert die Unterlagen aufgeführt, welche die Grundlage der Auswahlentscheidung bilden müssen. Ob das Konzessionsverfahren tatsächlich nach diesen gesetzlichen Kriterien abläuft und ob eine auf dieser Grundlage erteilte oder abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, kann jeder Bewerber gerichtlich überprüfen lassen. Dabei kann er zur effektiven Durchsetzung seiner Rechte auch um Eilrechtsschutz nachsuchen.

Hat es die Klägerin trotz dieser ausreichenden rechtlichen Rahmenbedingungen unterlassen, einen Antrag auf Erteilung einer Sportwettenkonzession zu stellen, obwohl ihr dies ohne Weiteres möglich gewesen wäre, kann sie sich nicht darauf berufen, dass das gesetzlich ausreichend geregelte Konzessionsverfahren in seiner praktischen Umsetzung gegenüber denjenigen, die einen Antrag gestellt haben, rechtsfehlerhaft durchgeführt worden wäre. Sie kann folglich nicht geltend machen, dass das zuständige [X.] und für Sport in seinem Verwaltungsverfahren zur Vergabe der 20 Sportwettenkonzessionen nach ihrer Auffassung normative Vorgaben nicht beachtet oder diese nicht in angemessener [X.] umgesetzt habe. Denn diese rechtlichen Fragen betreffen eine etwaige Verletzung eines Bewerberverfahrensanspruchs aus Art. 3 Abs. 1 GG, die nur derjenige geltend machen kann, der überhaupt zum Kreis der Bewerber gehört. Überdies berühren solche Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des [X.]aubnisverfahrens allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, die am Maßstab der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben des [X.] und des Verfassungs- und Unionsrechts selbständig überprüfbar wäre. Eine solche in einem Konzessionsverfahren gegenüber der Klägerin ergangene Entscheidung steht aber vorliegend im Verfahren zur Anfechtung einer Untersagungsverfügung nicht zur Prüfung.

Abweichendes folgt auch nicht aus der Rechtsprechung des [X.], wonach einem Wirtschaftsteilnehmer nicht vorgeworfen werden kann, auf eine Bewerbung um eine Konzession angesichts fehlender Rechtssicherheit verzichtet zu haben (vgl. [X.], Urteil vom 16. Februar 2012 - [X.]-72/10 und [X.]-77/10 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2012:80], [X.]osta und [X.]ifone -). Sie betrifft den - hier nicht vorliegenden - Fall, dass der Wirtschaftsteilnehmer von einer früheren Konzessionsausschreibung unionsrechtswidrig ausgeschlossen worden war und sich deshalb bei einer späteren, erneuten Ausschreibung nicht nochmals um die Erteilung einer Konzession bemühte. Soweit der [X.] des Weiteren entschieden hat, dass die Anwendung der fraglichen Vorschriften gegenüber allen Bietern transparent sein müsse ([X.], Urteil vom 22. Juni 2017 - [X.]-49/16 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:491], Unibet -), betraf dies nationale Vorschriften, die dem [X.] die Auswahl zwischen einem transparenten und einem intransparenten Verfahren überließen, und nicht solche Normen, die - wie hier - ausschließlich die Durchführung eines transparenten Verfahrens vorsehen. Dass § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 die Anzahl der höchstens zu erteilenden Konzessionen auf 20 begrenzt, berührt nicht die Transparenz des Auswahlverfahrens und ist angesichts der hierfür genannten tragfähigen Gründe (vgl. amtl. [X.]. S. 11 = [X.]. [X.] 15/1570 S. 58) auch nicht willkürlich.

d) Ist das nach § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2012 vorgesehene teilweise Verbot des Veranstaltens und [X.] öffentlicher Glücksspiele im [X.] mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar, gilt Entsprechendes für das Verbot, im [X.] für Glücksspiele zu werben (§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2012), von dem Ausnahmen lediglich für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten möglich sind (§ 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV 2012). Mit der Nutzung des [X.]s als Werbemedium ist eine besonders starke Anreizwirkung verbunden, die mit den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und des Jugendschutzes unvereinbar wäre (vgl. [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 [X.] 5.10 - [X.]E 140, 1 <18>). Soweit das Spielangebot im [X.] zugelassen wird, entspricht es der angestrebten Kanalisierungswirkung, es dort auch bewerben zu dürfen (vgl. amtl. [X.]. S. 29 = [X.]. [X.] 15/1570, [X.]). Dem Ziel der Suchtprävention wird durch die nach § 5 Abs. 1, 2 und 4 GlüStV 2012 geltenden Werberestriktionen Rechnung getragen.

Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 des Bescheides vom 21 Januar 2010, die auf §§ 20, 18, 19 und 23 des [X.] für [X.] beruht, und die in Ziffer 4 des Bescheides auf der Grundlage von §§ 1, 4, 7 und 12 Abs. 4 des Landesgebührengesetzes gestützte Gebührenfestsetzung sind rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Soweit die Revision des Beklagten erfolgreich war, sind der Klägerin die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO aufzuerlegen. Der Beklagte trägt gemäß § 161 Abs. 2 VwGO jedoch die Kosten des hinsichtlich weiterer unbenannter [X.] in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits, weil die Klägerin nach dem Sach- und Streitstand im [X.]punkt der [X.]edigung insoweit voraussichtlich obsiegt hätte. Die Untersagungsverfügung war, soweit sie über die von der Klägerin konkret angeboten [X.] hinaus das Veranstalten, Vermitteln, hierfür Werben und Unterstützen jeglichen Glücksspiels im Sinne von § 3 GlüStV 2012 auf [X.]seiten, die von [X.] aus erreichbar sind, untersagte, nicht hinreichend bestimmt. Der Wortlaut des § 3 Abs. 1 GlüStV 2012, auf den die Verfügung in ihrem Untersagungstenor Bezug nahm, war auch für den fachkundigen Adressaten nicht so eindeutig, dass dieser unzweifelhaft erkennen konnte, welche Verhaltensweisen für ihn noch erlaubt und welche schon verboten waren. Den insoweit möglicherweise drohenden Streit konnte der Beklagte nicht durch Verwendung des Gesetzeswortlautes im Tenor seines Bescheides in das Vollstreckungsverfahren verlagern. Entsprechend bestimmt sich die Kostenlast bezüglich des von den Teilerledigungserklärungen umfassten [X.] bis zur [X.]. Es entspricht billigem Ermessen, den Umfang des voraussichtlichen Unterliegens des Beklagten mit einem Viertel des Streitwertes zu bemessen und eine dementsprechende quotale Kostentragung anzusetzen.