Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 04.05.2010, Az. 2 BvE 5/07

Das [X.]verfahren betrifft die Frage, ob die Antragsgegnerin vor dem Einsatz der [X.] im Rahmen des [X.] im Juni 2007 die Zustimmung des [X.] hätte einholen oder das Grundgesetz hätte geändert werden müssen.

1. In der [X.] vom 6. bis zum 8. Juni 2007 fand unter [X.] Präsidentschaft in [X.] das 33. Treffen des Weltwirtschaftsgipfels der Gruppe der Acht (G8) unter dem Motto "Wachstum und Verantwortung" statt. Daran nahmen außer den Staats- und Regierungschefs der G8-[X.] Repräsentanten der [X.], der großen Schwellenländer [X.], [X.], [X.], [X.] und [X.] sowie der [X.] [X.] [X.], [X.], [X.], [X.] und Ghana teil.

Die zuständigen Sicherheitsbehörden gingen im Hinblick auf die bisherigen Erfahrungen mit [X.] davon aus, dass nicht alle der angekündigten Demon-strationen und Aktionen friedlich verlaufen würden. Darüber hinaus stufte das [X.] in seiner Gefährdungseinschätzung die [X.] wegen des islamistischen Terrorismus als einen Teil des europaweiten Gefahrenraums ein, in dem während des Gipfels mit Anschlägen gerechnet werden müsse. Die Sicherheitsbehörden des [X.] entwickelten daraufhin in enger Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden ein umfassendes Sicherheitskonzept.

2. Das Innenministerium des [X.] beauftragte am 1. September 2005 den Leiter der Polizeidirektion [X.], den Polizeieinsatz während des [X.] zu organisieren und zu leiten. Da man davon ausging, dass zur Wahrnehmung der komplexen und umfangreichen Aufgaben die Grenze der Leistungsfähigkeit der Alltagsorganisation der Polizei überschritten werden würde, wurde eine nach dem [X.] Wort "[X.]" benannte "Besondere Aufbauorganisation" ([X.]) als besondere Organisationseinheit der [X.] unter Mitarbeit anderer Sicherheitsbehörden, unter anderem des [X.]s und der [X.], zur Leitung und Koordinierung der Sicherheitskräfte als Teil der Polizeidirektion [X.] eingerichtet. Sie war zuständig für alle polizeilichen Einsatzlagen im Zusammenhang mit dem Weltwirtschaftsgipfel der [X.] im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Polizeidirektion [X.]. Die [X.] bestand seit dem 1. März 2006.

3. Das [X.] und der [X.] kamen im Vorfeld des Gipfels zu der gemeinsamen Einschätzung, dass [X.] ohne Hilfeleistungen des [X.]es und anderer Länder mit der Gewährleistung der Sicherheit anlässlich des Gipfels überfordert sein würde.

a) Mit Schreiben vom 21. März 2006 wandte sich der Innenminister des [X.] an den für die Billigung von [X.]anforderungen durch die [X.] zuständigen [X.]esminister der Verteidigung und bat unter Verweis auf eine Zusage des früheren [X.]eskanzlers [X.] in allgemeiner Form um Unterstützung seitens der [X.] durch die Bereitstellung von Unterbringungs-, Ver- und Entsorgungskapazitäten sowie von noch zu spezifizierendem technischen Gerät. Der [X.]esminister der Verteidigung sagte dem Innenminister des [X.] mit Schreiben vom 8. Mai 2006 die technisch-logistische Unterstützung grundsätzlich zu. Dabei gingen der [X.] und das Land davon aus, dass es sich bei den zu treffenden Maßnahmen um Amtshilfe handele.

An den in der Folge erbrachten Unterstützungsleistungen der [X.] waren rund 1.100 Soldaten und zivile Mitarbeiter beteiligt, die für die Unterbringung und Verpflegung der Sicherheitskräfte sorgten, Personen mit Hubschraubern und Booten transportierten, die medizinische Versorgung und Notfallvorsorge übernahmen, Aufklärungs- und Radartechnik zur Verfügung stellten sowie [X.] mit [X.] durchführten, das seeseitige Sperrgebiet und die Seebrücke [X.] absuchten, Wege und Flächen befestigten sowie [X.] errichteten und Gerät und Betriebsstoffe bereitstellten. Das Vorbringen der Antragstellerin bezieht sich allein auf die Aufklärungsflüge mit [X.], den Einsatz von Aufklärungssystemen [X.] (Spähpanzer), die Unterstützung bei der Gewährleistung der Sicherheit im Luftraum, die Errichtung eines mobilen Sanitätsrettungszentrums in [X.] sowie den Einsatz von Feldjägerkräften.

b) Das Innenministerium [X.] beantragte mit Schreiben vom 13. März 2007 unter Bezugnahme auf die Zusage technischer Unterstützung des [X.]esministers der Verteidigung beim [X.] "Küste" (im Folgenden: [X.] "Küste") den Einsatz von [X.] des [X.] "Immelmann" zu Aufklärungszwecken, da die Sicherheitsbehörden aufgrund polizeilicher Prognosen, auch im Hinblick auf Erfahrungen bei [X.], damit rechneten, dass [X.] versuchen würden, Blockaden auf den Zufahrtswegen nach [X.] und zum Flughafen [X.]-Laage zu errichten. Insbesondere wurde befürchtet, dass sie Erddepots für Werkzeuge und Blockademittel anlegen und Manipulationen an Straßenzügen wie [X.] oder [X.] vornehmen würden. Ziel der Luftaufklärung war die Erkennung dessen.

Die Aufklärungssysteme Tornado sind mit einer Kamerakassette ausgestattet, mit der deckungsgleiche Aufnahmen mittels optischer Kameras und Infrarotsensoren gefertigt werden können. Dies erlaubt die genaue Erfassung von Bodenveränderungen. Die optischen Bilder eignen sich nach Angaben der Antragsgegnerin mangels hinreichender Auflösung jedoch nicht zur Identifizierung von Personen. Bei den Polizeien des [X.] und auch anderer Länder sowie des [X.]es stand eine entsprechende Technik nicht zur Verfügung.

Der [X.]esminister der Verteidigung billigte am 26. April 2007 gemeinsam mit einer Vielzahl von beantragten Unterstützungsleistungen die Durchführung von zwei Aufklärungsflügen. Dies wurde durch den Befehl Nr. 1 vom 30. April 2007 des [X.] "Küste" sowie den Befehl 23/2007 vom 10. Mai 2007 des Befehlshabers [X.] und den [X.] der 4. [X.] konkretisiert, mit denen das Aufklärungsgeschwader 51 "Immelmann" angewiesen wurde, Aufklärungsflüge auf Anforderung des [X.] "Küste" durchzuführen. Der Aufklärungsbedarf wurde für bestimmte Straßenabschnitte festgestellt und bei einer Besprechung der [X.] mit dem Aufklärungsgeschwader am 9. Mai 2007 nochmals konkretisiert.

In der Folge wurden insgesamt sieben Missionen mit [X.] geflogen, und zwar eine Demonstrationsmission am 3. Mai 2007 sowie [X.] am 15. Mai, 22. Mai, 30. Mai, 31. Mai, 4. Juni und 5. Juni 2007. Dabei wurden pro Mission bis zu drei Luftfahrzeuge, insgesamt 14 (teilweise wiederholt dieselben) eingesetzt. Die Flugdauer betrug jeweils zwischen einer und zweieinhalb Stunden. Die [X.] betrug bei den meisten Flügen 1.000 Fuß (etwa 300 m), zum Teil auch 500 Fuß (etwa 150 m). Beim letzten Flug wurde über dem bevölkerten [X.] die [X.] von 500 Fuß für die Dauer von 1 Minute und 22 Sekunden um 119 Fuß unterschritten. Bei den Flügen wurden Bilder angefertigt, auf denen zum Teil Personen zu sehen sind, die aber nicht identifiziert werden können. Bei keinem der Flüge waren die Bordkanonen der Tornado-Flugzeuge aufmunitioniert. Die Bordkanonen sind integraler Bestandteil der Tornados. Mit dem bloßen Auge sind deren Mündungsöffnungen nur aus geringem Abstand erkennbar.

c) Weiterhin beantragte das Innenministerium des [X.] beim [X.] "Küste" den Einsatz von neun geschlossenen [X.]n [X.], bestehend aus je einem Spähpanzer zur Geländeaufklärung. Das Spähsystem [X.] ist durch die Ausstattung mit optischen Sensoren bei Tag und Nacht für die weitreichende Beobachtung von Geländeabschnitten geeignet. Der [X.]esminister der Verteidigung billigte den Einsatz am 4. Juni 2007.

Die [X.] wurden zur Überwachung von Räumen und Straßen sowie der [X.] von Gipfelteilnehmern verwendet und hatten den Auftrag, zu beobachten und Wahrnehmungen an die Polizei weiter zu melden. Eigenständige Reaktionen auf wahrgenommene Beobachtungen und Vorfälle waren untersagt. Es wurde kein Bild- oder Tonmaterial aufgezeichnet, vor allem keine Fotos gemacht. Die [X.] (Nebelmittelwurfanlage und Granatmaschinenwaffe oder Maschinengewehr) waren im Heimatstandort der [X.] abgebaut worden und dort verblieben. Die Kommandanten waren zur Eigensicherung mit einer Pistole [X.] mit fünf Schuss Munition ausgestattet. Die [X.] wurden nach Angaben der Antragsgegnerin durch Polizeikräfte begleitet.

d) Nachdem das Innenministerium des [X.] auch die Unterstützung zur Abwehr von Gefahren aus der Luft durch zivile Flugobjekte beantragt hatte, wurden zur Gewährleistung der Sicherheit im Luftraum drei [X.] im Rahmen des [X.] eingesetzt, die ein Luftlagebild erstellten. Daran waren auch eine Fregatte 124 der [X.] und ein Luftraumüberwachungsradar Heer für den Nahbereich [X.] beteiligt; weiter stand eine Funkanbindung mit der Flugeinsatzzentrale im [X.] Luft bereit.

Darüber hinaus hielt die [X.] vor und während des [X.] und acht Luftfahrzeuge [X.] bereit, die etwa 23 Flugstunden erbrachten. Zu besonderen Kernzeiten waren jeweils zwei Jagdflugzeuge in der Luft, um die Reaktionszeiten für den Fall des Eingreifens auf ein Minimum zu verkürzen. In den übrigen [X.]räumen befanden sich die Alarmrotten im sogenannten Ground Alert in einem 15-Minuten-Bereitschaftsstatus am Boden auf den [X.]. Die Jagdflugzeuge waren bewaffnet. In keinem Fall mussten sie tatsächlich eingreifen. Nach Angaben der Antragsgegnerin wurden die Maßnahmen vom Inspekteur der [X.] in seiner Zuständigkeit für die Gewährleistung der Sicherheit im Luftraum über der [X.] angewiesen.

Unabhängig davon überflogen am 31. Mai 2007 zwei Luftfahrzeuge der [X.] vom Typ [X.] das [X.] in einer Flughöhe von nicht unter 2.650 Fuß (etwa 800 m). Sie befanden sich nach Angaben der Antragsgegnerin auf einem routinemäßigen Ausbildungsflug.

e) Zur Sicherung der notärztlichen Versorgung während des Gipfels beantragte das [X.] darüber hinaus die Errichtung eines mobilen Sanitätsrettungszentrums der [X.], einer mobilen Dekontaminationseinrichtung sowie die Verlegung von [X.] mit [X.] in den Bereich des Krankenhauses [X.]/Hohenfelde. Diesem Antrag kam die [X.] nach. Die Einrichtungen wurden von [X.] betrieben.

Der [X.] wurde dabei für räumlich begrenzte Teilbereiche im [X.] des Krankenhauses [X.] die Ausübung des Hausrechts übertragen.

f) Zur Sicherung der Tätigkeit der [X.] und zur Wahrnehmung des Hausrechts wurden 83 Feldjäger im Schichtdienst eingesetzt. Dabei handelte es sich nach Angaben der Antragsgegnerin um Maßnahmen zur Eigensicherung und nicht um Amtshilfe. Unabhängig von der Ausübung des Hausrechts standen den Feldjägern dabei die Befugnisse des Gesetzes über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der [X.] und verbündeter [X.] sowie zivile Wachpersonen ([X.]) zu.

Darüber hinaus wurden weitere Feldjägerkräfte zum Schutz militärischer Liegenschaften eingesetzt, da deren Gefährdung im Umfeld des Gipfels als erhöht bewertet worden war.

Die [X.] und Feldjäger waren uniformiert und mit Pistole oder Gewehr bewaffnet. Sie fertigten auf dem Gelände des Krankenhauses [X.] und auch außerhalb Fotos an, auf denen zum Teil auch Zivilpersonen zu sehen sind.

Die Antragstellerin beantragt in ihrer Antragsschrift vom 29. September 2007, die am 1. Oktober 2007 beim [X.]esverfassungsgericht einging, festzustellen, dass die Antragsgegnerin dadurch, dass sie es unterlassen hat, vor dem Einsatz der [X.] anlässlich des [X.] den Deutschen [X.]estag damit zu befassen, Rechte des [X.] aus Art. 87a Abs. 2 [X.] verletzt hat.

1. Der Antrag sei auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen gerichtet (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Im Verhältnis zwischen Deutschem [X.]estag und [X.]esregierung seien die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des [X.] rügefähig. Hier werde eine unterlassene Mitwirkung am Einsatz der [X.] anlässlich des [X.]s gerügt.

2. Die Antragstellerin sei als Fraktion des [X.] im [X.]verfahren gemäß § 13 Nr. 5 und §§ 63 ff. [X.] parteifähig; als dessen Organ könne sie gemäß § 64 [X.] dessen Mitwirkungsrechte im Wege der Prozessstandschaft geltend machen.

3. Antragsgegenstand sei eine Unterlassung der Antragsgegnerin, die darin bestehe, dass die Mitwirkung des [X.] unterblieben und dies der Antragsgegnerin zuzurechnen sei. Aufgrund des Charakters der [X.] als [X.] und wegen der Regelung des Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 [X.], wonach die [X.] außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden dürften, soweit das Grundgesetz dies ausdrücklich zulasse, sei die Mitwirkung des [X.] verfassungsrechtlich geschuldet gewesen. Der Charakter der [X.] als [X.] lasse sich auch für Inlandseinsätze auf die Kontrollrechte des [X.], etwa nach Art. 87a Abs. 1 Satz 2 [X.], die Institution des Wehrbeauftragten des [X.] nach Art. 45b [X.] und den Verfassungsvorbehalt nach Art. 87a Abs. 2 [X.] stützen.

Es gehe nicht darum, ein Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Grundgesetzes einzuleiten. Die Antragstellerin wolle vielmehr festgestellt wissen, dass der Einsatz der [X.] in [X.] ohne hinreichende verfassungsrechtliche Ermächtigung angeordnet worden sei und damit Rechte des [X.] im Sinne von § 64 [X.] verletzt worden seien.

4. Die Antragstellerin sei [X.]. Dabei genüge es, dass die behauptete Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt nicht von vornherein auszuschließen sei. Das [X.]esverfassungsgericht lasse ein "Handeln ohne Grundgesetzänderung" zur Begründung der Antragsbefugnis ausreichen, soweit die übergangene Norm zumindest auch Rechte des [X.] zur Gesetzgebung zu gewährleisten bestimmt sei.

Art. 87a Abs. 2 [X.] habe auch die Funktion, Rechte des [X.] zur Gesetzgebung zu gewährleisten. Insoweit komme der historischen Zielrichtung der Vorschrift entscheidendes Gewicht zu. Nach Art. 143 [X.] in der Fassung von 1956 hätten die Voraussetzungen, unter denen es zulässig werde, die [X.] im Falle eines inneren Notstands in Anspruch zu nehmen, nur durch ein Gesetz geregelt werden können, das die Voraussetzungen des Art. 79 [X.] erfülle. Für die Verankerung spezifischer Rechte des [X.] spreche auch die Gesetzesbegründung. Der Ablösung des Art. 143 [X.] durch Art. 87a [X.] habe die Zielrichtung des parlamentarischen Kompetenzschutzes zu Grunde gelegen. Dass Art. 87a Abs. 4 [X.] nicht ausdrücklich eine vorherige Zustimmung des [X.] bei den dort genannten [X.] fordere, führe nicht zur Preisgabe des Kompetenzschutzes, weil diese Regelung im Hinblick auf die spezifische Gefahrendimension [X.] geschuldet gewesen sei. Für den kompetenzschützenden Charakter von Art. 87a Abs. 2 [X.] spreche auch, dass das Grundgesetz dem Parlament generell in Fragen der [X.] eine starke Rolle zuweise: Dies werde deutlich an den Kontroll- und Begrenzungsrechten des [X.] nach Art. 87a Abs. 1 Satz 2 [X.], der Institution des Wehrbeauftragten des [X.] und der Bindungswirkung des Aufhebungsverlangens nach Art. 87a Abs. 4 Satz 2 [X.]. Auch aus einer systematischen Auslegung ergebe sich daher, dass Art. 87a Abs. 2 [X.] nicht nur objektivrechtlichen Charakter habe. Die Antragsbefugnis ergebe sich daher aus Art. 87a Abs. 2 [X.] und dem Verfassungsvorbehalt für Einsätze der [X.] im Innern, nicht aus Art. 35 Abs. 1 [X.]. Die Verletzung von Rechten des [X.] beruhe darauf, dass die Antragsgegnerin einen Einsatz der [X.] im Innern angeordnet habe, ohne dazu vorher durch eine besondere, von Verfassungs wegen erforderliche Regelung ermächtigt worden zu sein.

In der Replik ergänzt die Antragstellerin, mit der Rüge der Verletzung des Art. 87a Abs. 2 [X.] werde diejenige der Verletzung der Art. 20 Abs. 3, Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] verknüpft. Das [X.] dürfe über Art. 87a Abs. 3 und Abs. 4 sowie Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 [X.] hinaus nur im Verfahren nach Art. 79 [X.] ausgeweitet werden.

5. Der Antrag sei begründet, weil es sich bei der Verwendung der Tornado-Flugzeuge, der Spähwagen [X.], der Jagdflugzeuge, der Feldjäger und [X.] um einen Einsatz der [X.] im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] gehandelt habe und dieser nicht auf Art. 35 [X.], vor allem nicht auf Art. 35 Abs. 1 [X.], habe gestützt werden können.

6. Mit am 18. Juni 2008 beim [X.]esverfassungsgericht eingegangener Replik beantragt die Antragstellerin hilfsweise, falls das [X.]esverfassungsgericht der Auffassung sei, dass die Verwendung der [X.] dem Grundgesetz entsprochen habe, festzustellen, dass der [X.]vorbehalt es geboten hätte, den Deutschen [X.]estag vor dem Einsatz damit zu befassen.

Die Antragsgegnerin hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

1. Der Sachverhalt sei von der Antragstellerin nicht hinreichend substantiiert dargelegt worden. Der Verweis auf einen Bericht des [X.]esministeriums der Verteidigung sowie auf Drucksachen des [X.] genüge insoweit nicht.

2. Die Antragstellerin mache nicht deutlich, was die Antragsgegnerin hätte tun müssen, ob sie den Deutschen [X.]estag vor der gesamten Amtshilfeleistung oder vor nur einem Teil davon hätte beteiligen und ob die übrigen Handlungen hätten [X.]n müssen. Weiter sei offen, ob die Antragsgegnerin um Zustimmung zu den Maßnahmen hätte ersuchen oder nur davon hätte informieren müssen. In letzterem Fall stelle sich die Frage, inwieweit die Antragsgegnerin dieser Pflicht durch die Beantwortung der parlamentarischen Anfragen schon nachgekommen sei.

3. § 64 Abs. 2 [X.] verpflichte die Antragstellerin zur Nennung der Norm, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen worden sei. Die Antragstellerin bezeichne Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 35 [X.] als verletzte Normen. Diese vermittelten dem Deutschen [X.]estag jedoch keine Organrechte; Art. 87a Abs. 2 [X.] habe einen rein objektiven Inhalt. Der Charakter der [X.] als [X.]heer könne einen ungeschriebenen [X.]vorbehalt für Einsätze bewaffneter [X.] begründen, nicht aber den [X.] Charakter des Art. 87a Abs. 2 [X.]. Nichts anderes folge aus der Entstehungsgeschichte der Wehrverfassung. Selbst wenn Art. 143 [X.] in der Fassung von 1956 drittschützend gewesen wäre, gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber Art. 87a Abs. 2 [X.] subjektive Wirkung hätte beimessen wollen. Dagegen spreche auch die Stellung der Norm im achten Abschnitt des Grundgesetzes sowie die Tatsache, dass Art. 87a Abs. 2 [X.] den Deutschen [X.]estag gerade nicht erwähne.

Das [X.]esverfassungsgericht habe in seiner Rechtsprechung zu den [X.] ([X.] 90, 286) ausdrücklich offen gelassen, ob Art. 87a Abs. 2 [X.] [X.] Charakter habe. Entscheidend sei der ungeschriebene [X.]vorbehalt für den Einsatz bewaffneter [X.] gewesen. Geschriebenes Recht könne aber nicht unter Hinweis auf ungeschriebenes Recht unangewendet bleiben. Der Entscheidung liege daher konkludent die Aussage zu Grunde, dass die aus Art. 87a [X.] ableitbaren Rechte jedenfalls nicht weitergehen könnten als die Rechte aus dem ungeschriebenen [X.]vorbehalt. Wenn daher in der konkreten Situation der Einsätze bei dem [X.] der ungeschriebene [X.]vorbehalt keine subjektiven Rechte vermittle, dann könne Art. 87a Abs. 2 [X.] dies auch nicht tun und zwar auch dann nicht, wenn er eine subjektiv-rechtliche Dimension besitzen sollte.

Selbst wenn Art. 87a Abs. 2 [X.] drittschützend sei, so decke sich das von der Antragstellerin als verletzt gerügte subjektive Recht nicht mit dem Verfahrensgegenstand: Nach Auffassung der Antragstellerin habe die Antragsgegnerin Art. 87a Abs. 2 [X.] dadurch verletzt, dass die Schwelle zum Einsatz überschritten worden sei. Daran hätte sich aber auch nichts ändern können, wenn die Antragsgegnerin den Deutschen [X.]estag vorher beteiligt und dieser zugestimmt hätte. Ein zustimmender Beschluss könne einen Einsatz, der mit Art. 87a Abs. 2 [X.] nicht vereinbar sei, nicht verfassungsgemäß werden lassen. In diesem Fall wäre vielmehr eine Verfassungsänderung erforderlich gewesen.

Eine Berufung auf das Recht der Verfassungsänderung würde seitens des jeweiligen Antragstellers voraussetzen, dass dieser über eine Sperrminorität von mehr als einem Drittel der gesetzlichen Mitgliederzahl des [X.] im Sinne von Art. 79 Abs. 2 [X.] verfüge, weil ihm sonst ein vorheriges Verfahren, das auf Verfassungsänderung gerichtet sei, nichts nütze.

4. Der Antrag könne nicht - auch nicht mit Blick auf den Hilfsantrag - in eine Rüge der Verletzung des unbestritten kompetenzschützenden ungeschriebenen [X.]vorbehalts umgedeutet werden. Der Antragstellerin gehe es erkennbar um eine Überprüfung der Maßnahmen am Maßstab des Art. 87a Abs. 2 [X.]. Der [X.]vorbehalt werde von ihr in der Antragsschrift nicht als verletzt gerügt; die als verletzt gerügte Verfassungsbestimmung müsse aber innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 [X.] benannt werden.

Selbst wenn die Antragstellerin den ungeschriebenen [X.]vorbehalt als verletzt gerügt hätte, sei der Antrag unzulässig, weil ein Einsatz bewaffneter [X.] offensichtlich nicht vorgelegen habe. Dies sei nur der Fall, wenn die [X.] in militärische Gewaltaktionen einbezogen würden. Das Tragen von Waffen und die Verwendung schweren militärischen Geräts ohne Waffen machten keinen Einsatz bewaffneter [X.] aus. Darüber hinaus gelte der ungeschriebene [X.]vorbehalt nur für Auslandseinsätze, was sich aus einem Umkehrschluss aus Art. 87a Abs. 4 [X.], der ausdrücklich keinen solchen Vorbehalt enthalte, ergebe. Dagegen spreche auch die unterschiedliche Funktion des [X.] bei Inlands- und Auslandseinsätzen im Hinblick auf das Verfassungsprozessrecht: Bei Auslandseinsätzen ermögliche der ungeschriebene [X.]vorbehalt die verfassungsgerichtliche Überprüfung; dies sei bei [X.] nicht erforderlich, weil diese im Wege einer [X.]-Länder-Streitigkeit oder durch Verfassungsbeschwerden Einzelner überprüft werden könnten. Wegen des Gebots der strikten Texttreue des Art. 87a Abs. 2 [X.] bedürften Inlandseinsätze darüber hinaus keiner zusätzlichen rechtlichen Eingrenzung.

5. Der Antragstellerin fehle zudem das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie eine unzulässige objektive [X.] verlange.

6. Der Antrag sei schließlich auch unbegründet, weil die Maßnahmen als Amtshilfe auf Art. 35 Abs. 1 [X.] gestützt werden könnten.

Der [X.]espräsident, der Deutsche [X.]estag und der [X.]esrat wurden von dem Verfahren in Kenntnis gesetzt (§ 65 Abs. 2 [X.]).

Die Anträge im [X.]verfahren sind jedenfalls offensichtlich unbegründet.

Der [X.] zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Der [X.] ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner und kein objektives Verfahren. Das [X.]verfahren dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. [X.] 68, 1 <69 ff.>; 73, 1 <29 f.>; 80, 188 <212>; 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>). Der [X.] ist keine objektive Beanstandungsklage. Das Grundgesetz hat den Deutschen [X.]estag als Gesetzgebungsorgan, nicht aber als umfassendes "Rechtsaufsichtsorgan" über die [X.]esregierung eingesetzt. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des [X.] dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der [X.]esregierung [X.] (vgl. [X.] 68, 1 <72 f.>). Mit Rechten im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] sind daher allein diejenigen Rechte gemeint, die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung oder zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. [X.] 68, 1 <73>). In der Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts ist daher anerkannt, dass die Grundrechte als solche Rechte des [X.] im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] nicht begründen (vgl. [X.] 68, 1 <69 ff.>). Ein Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] erwächst dem Deutschen [X.]estag darüber hinaus nicht aus jeder Bestimmung des Grundgesetzes mit Blick darauf, dass infolge von Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] keine dieser Bestimmungen ohne Mitwirkung des [X.] abgeändert oder aufgehoben werden kann. Nur dann, wenn eine Bestimmung selbst Rechte oder Pflichten im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] begründet, kann ihre Verletzung befugtermaßen gerügt werden (vgl. [X.] 68, 1 <73>).

Soweit die Antragstellerin beantragt festzustellen, dass die Antragsgegnerin es unterlassen hat, den Deutschen [X.]estag vorab mit der Verwendung der [X.] anlässlich des [X.]s zu befassen, die nach ihrer Auffassung die Grenzen des Art. 87a Abs. 2 [X.] überschritten hat, und dadurch Rechte des [X.] aus Art. 87a Abs. 2 [X.] verletzt hat, bleibt der Antrag ohne Erfolg.

1. Soweit der Hauptantrag dahin zu verstehen sein sollte, dass die Antragstellerin die Verletzung eines Beteiligungsrechts des [X.] festgestellt wissen möchte, das sich gerade aus der von ihr angenommenen Verfassungswidrigkeit der Verwendung der [X.] anlässlich des [X.]s ergebe, fehlte es bereits an der Antragsbefugnis.

Unterstellt man im vorliegenden Fall - wie von der Antragstellerin angenommen - einen Verstoß gegen Art. 87a Abs. 2 [X.] dadurch, dass die [X.] im Sinne dieser Vorschrift eingesetzt worden wären, ohne dass dies der Verteidigung diente und ohne dass dies im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen war, so hätte auch durch eine vorherige Zustimmung des [X.] in Form eines einfachen Beschlusses ein verfassungskonformer Zustand nicht hergestellt werden können. Durch die Mitwirkung des [X.] wäre ein Verfassungsverstoß der Antragsgegnerin nicht geheilt, sondern allenfalls vertieft worden. Im Fall einer Überschreitung der Grenzen des Art. 87a Abs. 2 [X.] wäre zur Herstellung eines verfassungsgemäßen Zustandes vielmehr eine Verfassungsänderung erforderlich gewesen, die durch schlichten [X.]beschluss nicht erfolgen kann.

2. Der Antrag festzustellen, dass die Zustimmung zu der hier in Streit stehenden Verwendung der [X.] nicht eingeholt und dadurch Rechte des [X.] verletzt worden seien, bleibt zudem jedenfalls in der Sache offensichtlich ohne Erfolg, weil mit Blick auf die bisherige Rechtsprechung des Senats nicht ersichtlich ist, dass sich Art. 87a Abs. 2 [X.] oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes ein entsprechendes Zustimmungserfordernis - sei es in Bezug auf Maßnahmen unterhalb oder oberhalb der Schwelle eines Einsatzes der [X.] im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] - entnehmen ließe.

a) Das [X.]esverfassungsgericht hat nur für Auslandsverwendungen der [X.] aus dem Grundgesetz das Erfordernis der konstitutiven Zustimmung des [X.] zu bewaffneten Einsätzen abgeleitet.

aa) In der Entscheidung [X.] 90, 286 hat der Senat der [X.] [X.] seit 1918 sowie den wehrverfassungsrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes das Prinzip eines konstitutiven [X.]vorbehalts für den militärischen Einsatz von [X.]n entnommen (vgl. [X.] 90, 286 <381 ff.>). Nach Art. 45 Abs. 2 WRV waren [X.] und Friedensschlüsse der Legislative vorbehalten; Art. 59a Abs. 1 [X.] in der Fassung von 1956 knüpfte daran an, indem die "schicksalhafte politische Entscheidung über [X.] und Frieden" der obersten Vertretung des ganzen Volkes, mithin dem Deutschen [X.]estag, übertragen wurde, dem die Feststellung des Eintritts des [X.] oblag (vgl. [X.] 90, 286 <384>). Dies findet im geltenden Recht seine Fortsetzung in Art. 115a Abs. 1 [X.]. Die auf die [X.] bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind danach darauf angelegt, die [X.] nicht als [X.] allein der Exekutive zu überlassen, sondern sie als "[X.]heer" in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen (vgl. [X.] 90, 286 <381 f.>; 121, 135 <153 f.>).

In Bezug auf die innere Verwendung der [X.] im Verteidigungsfall, das heißt soweit die [X.] nach Art. 87a Abs. 3 [X.] befugt sind oder ermächtigt werden können, zivile Objekte zu schützen und Aufgaben der Verkehrsregelung wahrzunehmen, ergibt sich die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften aus der vom Deutschen [X.]estag mit Zustimmung des [X.]esrates gemäß Art. 115a Abs. 1 beziehungsweise Art. 80a Abs. 1 Satz 1 [X.] zu treffenden vorherigen Feststellung des [X.] beziehungsweise des [X.] (vgl. [X.] 90, 286 <386>).

Mit Blick auf die Verwendungsmöglichkeiten der [X.] im Innern außerhalb des [X.] und des [X.] hat der Senat darauf hingewiesen, dass ein nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 [X.] möglicher Einsatz von [X.]n beim Schutz von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter [X.] einzustellen ist, wenn der Deutsche [X.]estag oder der [X.]esrat es verlangen (Satz 2). Bei Naturkatastrophen oder Unglücksfällen, die das Gebiet mehr als eines Landes betreffen, wird der Einsatz von [X.]n zur Unterstützung der Polizeikräfte vom Grundgesetz vor allem als bundesstaatliches Problem verstanden: Er ist nach Art. 35 Abs. 3 Satz 2 [X.] jederzeit auf Verlangen des [X.]esrates aufzuheben (vgl. [X.] 90, 286 <386 f.>).

Ein allgemeines Zustimmungsrecht des [X.] in Bezug auf konkrete Verwendungen der [X.] im Inland, seien es bewaffnete oder unbewaffnete Verwendungen, ist dem Grundgesetz nach den Ausführungen des Senats daher gerade nicht zu entnehmen. Dies gilt unabhängig davon, ob der Verteidigungsfall oder der Spannungsfall vorliegt oder ob dies nicht der Fall ist; denn auch Art. 87a Abs. 3 [X.] sieht die Zustimmung des [X.] zum konkreten Einsatz der [X.] nicht vor.

bb) Auch die der Entscheidung [X.] 121, 135 zu Grunde liegenden Überlegungen haben den wehrverfassungsrechtlichen [X.]vorbehalt lediglich als ein wirksames Mitentscheidungsrecht des [X.] in Angelegenheiten der auswärtigen Gewalt behandelt. Dort hat der Senat ausgeführt, dass das Grundgesetz die Entscheidung über [X.] und Frieden dem Deutschen [X.]estag nicht nur mit Blick auf die Feststellung des [X.] und des [X.], sondern darüber hinaus für den Einsatz bewaffneter [X.] in Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 [X.] übertragen hat (vgl. [X.] 121, 135 <153 f.>).

Art. 24 Abs. 2 [X.] ermächtigt den [X.] dazu, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen sowie die [X.] im Rahmen und nach den Regeln eines solchen Systems einzusetzen (vgl. [X.] 90, 286 <345 ff.>; 121, 135 <156>). Die innerstaatliche Kompetenzverteilung des Grundgesetzes verlangt dabei, dass der Deutsche [X.]estag der Vertragsgrundlage des jeweiligen Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt hat (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz bestimmen der Deutsche [X.]estag und der [X.]esrat den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafür die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger (vgl. [X.] 104, 151 <209>; 118, 244 <260>; 121, 135 <157>).

Die [X.]esregierung ist allerdings befugt, die Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit in den Formen des Völkerrechts ohne Beteiligung des [X.] fortzuentwickeln, solange sie über die mit dem Zustimmungsgesetz erteilte Ermächtigung nicht hinausgeht und somit nicht ultra vires handelt (vgl. [X.] 104, 151 <209 f.>; 118, 244 <260>; 121, 135 <158>). Das Grundgesetz räumt der [X.]esregierung für die Regelung der auswärtigen Beziehungen einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung ein (vgl. [X.] 121, 135 <158, 160>).

Die bündnispolitische Gestaltungsfreiheit der [X.]esregierung endet aber dort, wo es darum geht, innerstaatlich darüber zu befinden, ob sich Soldaten der [X.] an einem konkreten Einsatz beteiligen, der im Bündnis beschlossen wurde. Die Verantwortung dafür liegt in der Hand des Repräsentationsorgans des Volkes, mithin des [X.]. Der wehrverfassungsrechtliche [X.]vorbehalt stellt insoweit ein wesentliches Korrektiv für die Grenzen der parlamentarischen Verantwortungsübernahme im Bereich der auswärtigen Sicherheitspolitik dar. Der weit bemessene Gestaltungsspielraum der Exekutive im auswärtigen Bereich endet mit der Anwendung militärischer Gewalt (vgl. [X.] 121, 135 <160 f.>). Die funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten gestaltet sich im Hinblick auf Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit nach der Rechtsprechung des Senats daher so, dass das Parlament durch seine Mitentscheidung grundlegende Verantwortung für die vertragliche Grundlage des Systems einerseits und für die Entscheidung über den konkreten bewaffneten [X.]einsatz andererseits übernimmt, während im Übrigen die nähere Ausgestaltung der Bündnispolitik als Konzeptverantwortung ebenso wie konkrete Einsatzplanungen der [X.]esregierung obliegen (vgl. [X.] 121, 135 <162>).

b) Angesichts dieser Rechtsprechung ist nicht erkennbar, inwieweit Beteiligungsrechte des [X.] mit Blick auf Verwendungen der [X.] im Innern auch dort bestehen könnten, wo das Grundgesetz sie nicht selbst vorsieht, das heißt über die von Art. 87a Abs. 3 [X.] zu Grunde gelegte Feststellung des [X.] beziehungsweise [X.] und das in Art. 87a Abs. 4 Satz 2 [X.] geregelte Rückrufrecht hinaus. Aus der im Kontext von Auslandseinsätzen verwendeten Bezeichnung der [X.] als [X.]heer alleine lässt sich keine Befugnis des [X.] ableiten.

Auch soweit unter Berücksichtigung der Begründung des Antrags das Begehren der Antragstellerin dahin verstanden werden kann, dass sie festgestellt wissen möchte, dass es der Verwendung der [X.] mit Blick auf den Verfassungsvorbehalt des Art. 87a Abs. 2 [X.] an einer verfassungsrechtlichen Grundlage fehlte und dadurch Rechte des [X.] verletzt worden seien, bleibt der Antrag ohne Erfolg. Art. 87a Abs. 2 [X.] kann ein Recht des [X.] im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] nicht vermitteln.

Der Senat hat in der Entscheidung [X.] 90, 286 ausdrücklich offen gelassen, ob Art. 87a Abs. 2 [X.] kompetenzschützenden Charakter habe und damit Rechte des [X.] im Sinne von § 64 [X.] begründe (vgl. [X.] 90, 286 <356>). Dem Vortrag der Antragstellerin kann nichts dafür entnommen werden und auch sonst ist nicht ersichtlich, dass diese Frage nunmehr in ihrem Sinne zu beantworten wäre.

1. Nach Art. 87a Abs. 2 [X.] dürfen die [X.] außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Art. 87a Abs. 2 [X.] ist mithin der Grundsatz zu entnehmen, dass jedenfalls ein Einsatz der [X.] im Innern, der nicht der Verteidigung dient, einer verfassungsrechtlichen Grundlage bedarf. Für Einsätze im Sinne der Norm im Inland, die über die im Grundgesetz zugelassenen Fälle (Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, Art. 87a Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 [X.]) hinausgehen, ist somit eine Verfassungsänderung erforderlich. Im Falle einer Überschreitung der Grenzen des Art. 87a Abs. 2 [X.] wäre der Deutsche [X.]estag in seiner Funktion als verfassungsändernder Gesetzgeber betroffen. Seine Stellung als verfassungsändernder Gesetzgeber räumt ihm nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats aber gerade kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] ein, weil ihm anderenfalls im Wege des [X.]verfahrens eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens des Antragsgegners schlechthin ermöglicht würde (vgl. [X.] 68, 1 <73>). Der Deutsche [X.]estag oder eine seiner Fraktionen kann die Verletzung einer Bestimmung des Grundgesetzes nur dann befugtermaßen im [X.]verfahren [X.], wenn diese ihm - gegebenenfalls über die Stellung als verfassungsändernder Gesetzgeber hinaus - eigene Rechte einräumt oder Pflichten begründet.

2. Art. 87a Abs. 2 [X.] vermittelt dem Deutschen [X.]estag jenseits des [X.] keine eigenen Rechte.

a) Dem Wortlaut der Norm ist kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass dem Deutschen [X.]estag hier ein Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 [X.] übertragen würde. Anders als etwa in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.], der ausdrücklich von der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die [X.]esgesetzgebung zuständigen Körperschaften spricht, wird der Deutsche [X.]estag in Art. 87a Abs. 2 [X.] nicht erwähnt.

b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind auch der Entstehungsgeschichte und der Zielsetzung des Art. 87a Abs. 2 [X.] keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Norm über ihren objektiven Aussagegehalt hinaus kompetenzschützende Wirkung zu Gunsten des [X.] zukäme. Die Vorgängernorm von Art. 87a Abs. 2 [X.], Art. 143 [X.] in der Fassung von 1956 (vgl. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956, [X.]), lautete: "Die Voraussetzungen, unter denen es zulässig wird, die [X.] im Falle eines inneren Notstandes in Anspruch zu nehmen, können nur durch ein Gesetz geregelt werden, das die Erfordernisse des Artikels 79 erfüllt." Auch dieser Wortlaut lässt die Verankerung von Rechten des [X.] nicht erkennen. Es ist zwar richtig, dass es Ziel der zweiten Wehrnovelle im Jahr 1956 war, eine Armee zu schaffen, "die eingebettet ist in das Staatsganze und in die [X.]" (vgl. den Redebeitrag des Abgeordneten [X.] [[X.]], Deutscher [X.]estag, 2. Wahlperiode, 132. Sitzung vom 6. März 1956, [X.]). Es sollte ein Missbrauch der [X.] als innenpolitisches Machtinstrument vermieden werden (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 87a Rn. 28 [August 1971]). Dem diente und dient gerade der Verfassungsvorbehalt des Art. 143 [X.] in der Fassung von 1956 sowie des Art. 87a Abs. 2 [X.] in der heutigen Fassung, der einen Einsatz der [X.] jedenfalls im Innern ohne verfassungsrechtliche Grundlage nicht zulässt. Ein kompetenzschützender Gehalt zu Gunsten des [X.] mit der Folge, dass dieser sich im [X.]verfahren vor dem [X.]esverfassungsgericht auf eine Verletzung der Norm berufen könnte, lässt sich aus diesem Umstand aber nicht herleiten. Das der parlamentarischen Debatte um Art. 143 [X.] a.F. zu entnehmende Ziel der Einbettung der [X.] in die [X.] weist vielmehr auf eine freiheitssichernde Funktion der Bestimmung wie ihres Nachfolgers hin (vgl. Linke, AöR 129 [2004], S. 489 <510 ff.>). In diese Richtung deutet auch der Schriftliche Bericht des Rechtsausschusses des [X.], auf dessen Vorschlag die geltende Fassung des Art. 87a Abs. 2 [X.] zurückgeht. Dort heißt es, die Bestimmung beschränke nur den Einsatz der [X.], das heißt ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt (vgl. BTDrucks V/2873, S. 13).

c) Ein kompetenzschützender Gehalt des Art. 87a Abs. 2 [X.] ergibt sich auch nicht daraus, dass nach Art. 59a Abs. 1 [X.] in der Fassung von 1956 ebenso wie nach Art. 115a Abs. 1 Satz 1 [X.] in der heute gültigen Fassung die Feststellung des [X.] sowie nach Art. 80a Abs. 1 Satz 1 [X.] die Feststellung des [X.] durch den Deutschen [X.]estag getroffen wird. Ebenso wenig kann ein solcher Schluss aus dessen Rückrufrecht aus Art. 87a Abs. 4 Satz 2 [X.] gezogen werden. Wie bereits unter [X.])aa) dargelegt, können die genannten Regelungen zum einen nicht ohne weiteres dahin generalisiert werden, dass auch Verwendungen der [X.] im Inland wie die in Streit stehende, die mit weit weniger Gefahrenpotenzial behaftet war, der Zustimmung des [X.] unterliegen. Zum anderen kann aus ihnen nicht gefolgert werden, dass der eventuelle Mangel der verfassungsrechtlichen Grundlage der angegriffenen Verwendung der [X.] vom Deutschen [X.]estag im [X.]verfahren vor dem [X.]esverfassungsgericht geltend gemacht werden kann, und zwar jedenfalls dann nicht, wenn - wie hier - die Verwendung offensichtlich nicht in einer Situation erfolgte, die einer der von den genannten Vorschriften in den Blick genommenen Situationen nahekommt.

d) Gerade auch mit Blick auf die vorliegende Fallkonstellation wird deutlich, dass die erhobene Rüge, im Zusammenhang mit dem [X.] seien die [X.] im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] ohne die erforderliche verfassungsrechtliche Grundlage eingesetzt worden, in erster Linie der Geltendmachung möglicher Grundrechtsverstöße dient. Hauptanliegen der Antragstellerin ist es, feststellen zu lassen, dass die Überflüge der [X.] mit [X.] der [X.], die Anfertigung von Fotos aus der Luft wie auch die Beobachtung durch die [X.] [X.] die Grundrechte der Demonstranten und Gipfelgegner verletzten.

Selbst wenn man davon ausginge - was hier offen bleiben kann -, dass die getroffenen Maßnahmen in Grundrechte eingegriffen hätten, könnte der Deutsche [X.]estag derartige eventuelle Rechtsverletzungen Einzelner nicht im Wege des [X.]s vor dem [X.]esverfassungsgericht geltend machen. Das gilt auch für den Fall, dass die Schwelle zum Einsatz der [X.] im Sinne des Art. 87a Abs. 2 [X.] überschritten worden wäre. Die Rüge von Grundrechtsverletzungen im Verfassungsprozess muss auch in dieser Konstellation den Betroffenen vorbehalten bleiben (vgl. dazu schon [X.] 68, 1 <69 ff.>).

Der Hilfsantrag ist darauf gerichtet, feststellen zu lassen, dass der Deutsche [X.]estag den getroffenen Maßnahmen auch dann hätte zustimmen müssen, wenn es für sie im Grundgesetz eine hinreichende verfassungsrechtliche Grundlage gäbe. Ungeachtet der Frage, ob der Hilfsantrag fristgemäß erhoben wurde und ob die Voraussetzungen vorliegen, unter denen er gestellt ist, ergibt sich seine Erfolglosigkeit jedenfalls aus den obigen Erwägungen zur Reichweite des [X.]vorbehalts für Verwendungen der [X.].