Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18.12.2018, Az. 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10

Die [X.] richten sich gegen polizeirechtliche Vorschriften in [X.] und [X.], die zur automatisierten Kontrolle der Kennzeichen von Kraftfahrzeugen ermächtigen.

1. Die Polizei in [X.] und in [X.] ist durch die angegriffenen Vorschriften ermächtigt, mittels des Einsatzes von Lesegeräten die Kennzeichen von Kraftfahrzeugen zu erfassen und diese mit ausgeschriebenen Kennzeichen abzugleichen. Zur Funktionsweise der Lesegeräte und zum für den Abgleich heranziehbaren Fahndungsbestand haben sowohl die [X.]regierung von [X.] als auch die [X.] Stellung genommen.

2. Nach Angaben der [X.]regierung von [X.] verfügt das Land über ein Gerät zur [X.], das mobil oder temporär stationär eingesetzt werden könne. Die bis zu zwei Kameras des [X.] und ein Laptop seien mit einem Kabel über ein zentrales Steuerelement miteinander verbunden. Vor Einsatzbeginn müssten die Kennzeichendaten des polizeilichen [X.] tagesaktuell manuell auf den Laptop übertragen werden. Die Kennzeichenerfassung erfolge mittels der Kameras, der Abgleich offline mit dem auf dem Laptop eingespielten [X.]. Auf dem Bildschirm des Laptops würden die erfassten Kennzeichenbilder zur Funktionskontrolle kurzzeitig dargestellt (in der Regel für weniger als eine Sekunde). Im Nichttrefferfall finde keine Speicherung statt. Wenn das System einen Treffer melde, werde der Datensatz auf dem Bildschirm des Laptops dargestellt, sodass das Bild der Kennzeichenkamera mit dem Kennzeichen des [X.] visuell verglichen werden könne. Die Speicherung eines Trefferbildes erfolge nur im Arbeitsspeicher des Laptops. Treffer würden mit dem Ausschalten des Geräts für den Anwender gelöscht. Es sei vorgesehen, dass der angezeigte Treffer durch eine nachfolgende abschließende Abfrage im zentralen polizeilichen Fahndungsbestand überprüft werde, um zu gewährleisten, dass zwischenzeitlich erfolgte Änderungen des [X.] vor der Einleitung weiterer polizeilicher Maßnahmen berücksichtigt würden.

Der zum Abgleich herangezogene Datenbestand variiere nicht je nach Zweck der Aufstellung des [X.] im konkreten Einsatzfall. Der Abgleich beschränke sich jedoch immer auf die in § 22a Abs. 2 Satz 3 des Polizeigesetzes des [X.] [X.] vorgesehenen Zwecke. Datengrundlage seien die im [X.] ([X.]) und im Polizeilichen Informationssystem ([X.]) zur Fahndung ausgeschriebenen Kennzeichen.

3. Nach Angaben der [X.] wird im [X.] nicht nach Zweck und Anlass der Kennzeichenerfassung unterschieden. Er bestehe aus täglich aktualisierten Sachfahndungsdaten des [X.]s und dem [X.] [X.]. Sobald das Kennzeichenlesesystem einen Treffer anzeige, erfolge ein visueller Abgleich zwischen dem Kennzeichenbild und der Trefferanzeige.

Mit ihren [X.] rügen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer eine Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.] sowie der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 [X.] durch die angegriffenen Bestimmungen. Der Beschwerdeführer zu [X.] rügt zudem eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10 und Art. 13 [X.] durch die Datenübermittlung zwischen Polizeibehörden.

1. a) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 greifen § 22a in Verbindung mit § 26 Abs. 1 des Polizeigesetzes des [X.] [X.] ([X.]) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes vom 18. November 2008 ([X.].[X.]) an. § 22a [X.] lautet:

§ 26 Abs. 1 [X.], auf den § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] verweist, lautet:

b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 3187/10 greift § 14a in Verbindung mit § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 des [X.] über die öffentliche Sicherheit und Ordnung ([X.]) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des [X.] über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze vom 14. Dezember 2009 ([X.]) an. § 14a [X.] lautet:

§ 18 [X.], auf den § 14a Abs. 1 [X.] verweist, lautet:

Der von dem Beschwerdeführer außerdem angegriffene § 22 Abs. 1 Satz 2 [X.] regelt in der vom 23. Dezember 2009 bis 24. Mai 2018 geltenden Fassung die Übermittlung von Daten an Polizeibehörden des [X.] und anderer Länder sowie der anderen Mitgliedstaaten der [X.] und der am [X.] assoziierten Staaten.

2. a) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sehen sich durch diese Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen. Sie seien eingetragene Halter von Personenkraftwagen, mit denen sie regelmäßig auf den Straßen des jeweiligen [X.]landes unterwegs seien, und würden mit erheblicher Wahrscheinlichkeit in nach den angegriffenen Vorschriften durchgeführte [X.] geraten. Eine gerichtliche Überprüfung der [X.] sei aufgrund der verdeckten Durchführung und der nicht vorgesehenen Benachrichtigung nicht gewährleistet. Dies rügt der Beschwerdeführer zu [X.] auch für die Übermittlung von Daten nach § 22 Abs. 1 Satz 2 [X.].

b) Die [X.] greife in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die Kennzeichenerfassung verfolge das Ziel, die erhobenen Daten für die staatlichen Datenverarbeitungssysteme verfügbar zu machen, um sie mit dem Fahndungsbestand abgleichen zu können. Die Löschung in [X.] und unechten [X.] erfolge erst nach dem Abgleich, sodass ein Grundrechtseingriff vorliege.

c) Die gesetzlichen Grundlagen der [X.] seien formell verfassungswidrig. Die Länder verfügten für den Erlass der Regelungen nicht über die entsprechende Gesetzgebungskompetenz. Zweck der [X.] sei der Abgleich mit den im Fahndungsbestand enthaltenen Ausschreibungen, die auch repressive Zwecke verfolgten. Maßnahmen zum Zwecke der Strafverfolgung unterfielen jedoch der Gesetzgebungsbefugnis des [X.] nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 [X.]. Dieser habe von seiner Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht.

Zudem verstießen die angegriffenen Normen gegen die Grundsätze der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit. Sowohl der zum Abgleich herangezogene Fahndungsbestand als auch die Verwendung der erhobenen Daten seien nicht hinreichend bestimmt geregelt. Angesichts der hohen Eingriffstiefe seien die Regelungen zur [X.] auch unverhältnismäßig ausgestaltet. Es fehlten spezifisch auf die Maßnahme der automatisierten [X.] abgestimmte Voraussetzungen, da lediglich auf die weiten Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellung verwiesen werde. Des Weiteren sei der abzugleichende Fahndungsbestand nicht auf die Zwecke der [X.] abgestimmt. Die angegriffenen Normen enthielten zudem keine ausreichende Zweckbindung der erhobenen Daten für Fälle der Verwendung zu anderen Zwecken.

d) Weiterhin verlange Art. 19 Abs. 4 [X.], dass die von einer [X.] Betroffenen hierüber in Kenntnis gesetzt würden. Dazu könnten Hinweisschilder nach der Kontrollstelle aufgestellt werden.

e) Hinsichtlich der Datenübermittlung an ausländische Stellen in § 22 Abs. 1 Satz 2 [X.] macht der Beschwerdeführer zu [X.] geltend, dass die Regelung angesichts der zur Übermittlung vorgesehenen Daten in seine Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10 und Art. 13 [X.] eingreife. Die Norm sei nicht bestimmt genug. Zudem enthalte die Vorschrift kaum Voraussetzungen und Grenzen für die Datenübermittlung, was die Unverhältnismäßigkeit der Regelung begründe.

Zu den [X.] Stellung genommen haben die [X.]regierung von [X.], die [X.], das [X.]verwaltungsgericht, der [X.]beauftragte für den Datenschutz [X.], der [X.] Datenschutzbeauftragte, der [X.] Datenschutzbeauftragte und das [X.] [X.].

1. Die [X.]regierung von [X.] hält die [X.]beschwerde im Verfahren 1 BvR 2795/09 für nicht begründet.

a) Der Einsatz automatischer Kennzeichensysteme greife nur dann in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn das Kennzeichen nicht unverzüglich mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht werde. Das vom Land [X.] beschaffte Gerät sichere bei Nichttreffern die Spurenlosigkeit und Anonymität des Verfahrens. § 22a Abs. 3 Satz 1 [X.] sichere, dass der Abgleich unverzüglich nach der Erfassung und die Löschung unverzüglich nach dem Abgleich erfolge.

b) Im Falle eines Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sei dieser durch die Regelungen in § 22a [X.] gerechtfertigt. Diese Norm sei formell und materiell mit der Verfassung vereinbar. Das Land besitze die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der automatisierten [X.], da diese nach ihrem Schwerpunkt der Abwehr allgemeiner Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung diene. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung. Im Übrigen mache die Bezugnahme auf § 26 Abs. 1 [X.] die präventive Ausrichtung deutlich. Dass die Fahndungsdateien auch Ausschreibungen zu repressiven Zwecken enthielten, stehe dem nicht entgegen.

c) Die angegriffenen Regelungen seien auch materiell verfassungskonform. Die Voraussetzungen für die Erfassung der Kennzeichen seien in § 22a Abs. 1 [X.] und § 26 Abs. 1 [X.] tatbestandlich hinreichend handlungsbegrenzend geregelt. Der zum Abgleich heranziehbare Datenbestand und der Zweck des Abgleichs würden in § 22a Abs. 2 [X.] hinreichend bestimmt aufgeführt. Die Regelung der [X.] wahre auch die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Die Verknüpfung von § 22a [X.] mit § 26 Abs. 1 [X.] sichere, dass die [X.] nur unter engen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zulässig sei. Es seien zudem verschiedene gesetzliche Beschränkungen der [X.] in § 22a Abs. 1 Satz 3 [X.] vorgesehen. Dass im Rahmen des Abgleichs auch auf Mischdateien zugegriffen werde, führe nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Regelung, da die [X.] hinreichend gesetzlich bestimmt seien.

d) Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 [X.] vor. Die Kennzeichenerfassung dürfe verdeckt erfolgen. Aus Art. 19 Abs. 4 [X.] folge keine Pflicht, Betroffene zu benachrichtigen. Vielmehr bestehe nach § 45 [X.] ein Auskunftsanspruch.

2. Die [X.] hält die [X.]beschwerde im Verfahren 1 BvR 3187/10 für unzulässig und unbegründet.

a) Die [X.]beschwerde missachte den Grundsatz der Subsidiarität, da ein Fahrzeughalter im Wege der vorbeugenden Unterlassungsklage vor den Verwaltungsgerichten gegen die ihn möglicherweise betreffende Kennzeichenerfassung vorgehen könne. Dies gelte auch für eine mögliche Datenübermittlung. Fachgerichtlichen Rechtsschutz habe der Beschwerdeführer jedoch nicht gesucht.

b) Die Regelungen zur [X.] hielten sich im Rahmen der dem Land zustehenden Gesetzgebungskompetenz. Die [X.] diene der Gefahrenabwehr und der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten. Zwar habe die [X.] repressiven Charakter, sie sei allerdings bundesrechtlich nicht erschöpfend geregelt. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr werde durch den Wortlaut der angegriffenen Regelungen deutlich. Die Zuständigkeit des [X.] nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 [X.] sei nicht betroffen.

c) Der Beschwerdeführer könne durch die Regelungen zur [X.] nicht in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt sein. Er könne allenfalls zum Gegenstand eines unechten Treffers werden, da sein Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten sei. Bei unechten Treffern liege jedoch kein Grundrechtseingriff vor, da sich das behördliche Interesse in einem solchen Fall darauf beschränke, den Fehler zu erkennen und die Darstellung des unrichtig erkannten Kennzeichens umgehend zu löschen. Auch in [X.] sei ein Eingriff in den Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts ausgeschlossen. Ob die angegriffenen Regelungen auch bei [X.] mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.] vereinbar seien, könne dahinstehen, da der Beschwerdeführer nicht ausreichend vorgetragen habe, dass sein Fahrzeugkennzeichen in dem für den Abgleich heranzuziehenden Fahndungsbestand erfasst sein könne.

3. Nach Auffassung des [X.]beauftragten für den Datenschutz [X.] liegt in der automatischen Kennzeichenerfassung ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Es sei überprüfungsbedürftig, ob der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht berührt sei, wenn nach dem Abgleich eine unverzügliche Löschung erfolge. Die vom [X.]verfassungsgericht vorgenommene Einschränkung des Schutzbereichs führe in der Praxis immer wieder zu [X.]. Die Löschung könne ausreichend als Frage der Eingriffstiefe berücksichtigt werden. Ferner müsse beachtet werden, dass die Information, dass ein das Kennzeichenlesegerät durchfahrendes Kraftfahrzeug nicht im Datenbestand enthalten ist (Nichttrefferfall), ein personenbezogenes Datum sei, dessen Erhebung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreife. Im Falle des unechten Treffers sowie des Treffers liege ohne Zweifel ein Grundrechtseingriff vor. Die Regelungen der [X.] in [X.] stießen im Hinblick auf die Bestimmtheit und die Verhältnismäßigkeit auf Bedenken.

4. Nach Auffassung des [X.]n Datenschutzbeauftragten ist eine allgemeine Aussage, dass eine Datenerhebung nur vorliege, wenn mehr als eine rein technische Verarbeitung von Informationen erfolgt, nicht mehr sachdienlich. Dies hänge vielmehr von der konkreten technischen Ausgestaltung, aber auch vom Zweck und den besonderen Umständen der Informationsverarbeitung ab. Hinsichtlich der [X.] Regelungen zur [X.] sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gewahrt, da die [X.] zu niedrig sei. Zudem enthielten die Normen keine ausreichende Differenzierung der bei dem jeweiligen Einsatz zu verwendenden Abgleichdatenbestände. Der zum Abgleich heranziehbare Datenbestand enthalte in nicht unerheblicher Menge Daten, die im Zusammenhang mit strafprozessualen Maßnahmen eingestellt worden seien.

5. Zu den [X.] hat sich auch der [X.] Datenschutzbeauftragte geäußert. Er erläutert die Funktionsweise der in [X.] eingesetzten Kennzeichenlesegeräte und teilt statistische Zahlen zum Einsatz dieser Systeme mit. Nach Auffassung des [X.] [X.] bedarf es angesichts der zunehmenden Möglichkeit der automatisierten Auswertung von Daten einer erneuten Prüfung, ob die im Urteil zu den Regelungen der [X.] in [X.] und [X.] (vgl. [X.] 120, 378) aufgestellten Maßstäbe zutreffend und ausreichend seien, um dem im [X.] des [X.]verfassungsgerichts formulierten Schutzgedanken des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Das für [X.] herangezogene Eingriffskriterium der Interessenverdichtung der Behörde könne dazu führen, dass anlasslos sämtliches Verhalten der Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld von Gefahren oder Straftaten automatisiert erfasst und auf bestimmte gefahren- oder verdachtsbegründende Kriterien ausgewertet werde.

Die [X.] sind im Wesentlichen zulässig.

Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.

1. Sie machen geltend, durch [X.] auf der Grundlage der von ihnen angegriffenen Vorschriften in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.] verletzt zu sein. Weil solche Kontrollen in den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen und gegenüber den von ihnen erfassten Personen auch einen Eingriff begründen (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 35 ff.), ist eine Verletzung dieses Grundrechts möglich.

2. Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen. Ihre [X.] erfüllen damit die spezifischen Anforderungen für [X.] unmittelbar gegen ein Gesetz.

a) Es fehlt nicht an einer unmittelbaren Betroffenheit. Zwar bedürfen die angegriffenen Regelungen der Umsetzung durch weitere Vollzugsakte. Von einer unmittelbaren Betroffenheit durch ein vollziehungsbedürftiges Gesetz ist jedoch auch dann auszugehen, wenn ein Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt oder wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann (vgl. [X.] 109, 279 <306 f.>; 120, 378 <394>; 141, 220 <261 f. Rn. 82>; stRspr). So liegt es hier.

Nach § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] werden [X.] in [X.] grundsätzlich verdeckt durchgeführt. Dass die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, auf Antrag Auskunft über die Speicherung der Daten zu erhalten (vgl. § 45 [X.]) und gegen die Speicherung und Übermittlung die Gerichte anzurufen, ändert hieran nichts. Denn die Möglichkeit, eine [X.]beschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zu erheben, das zu heimlichen Maßnahmen berechtigt, entfällt unter dem Gesichtspunkt der Unmittelbarkeit jedenfalls in der Regel nur, wenn die spätere Kenntniserlangung des Betroffenen durch eine aktive Informationspflicht des Staates rechtlich gesichert ist (vgl. [X.] 133, 277 <312 Rn. 84>). Eine solche Informationspflicht ist für die [X.] systemimmanent schon deshalb nicht vorgesehen, weil in [X.] eine sofortige Löschung erfolgt; darüber hinausgehende Benachrichtigungspflichten sind weder vorgesehen noch verfassungsrechtlich geboten (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 154).

Nicht anders liegt dies im Ergebnis in [X.]. Zwar gelten dort auch für die Kennzeichenerfassung der Grundsatz der offenen Datenerhebung (§ 13 Abs. 7 Satz 1 [X.]) sowie - zum Zeitpunkt der Erhebung der [X.]beschwerde - auch allgemeine Regelungen zu nachträglichen Benachrichtigungspflichten (§ 29 Abs. 6 [X.] a.F.). Jedoch sind in diesen Vorschriften zahlreiche Ausnahmen vorgesehen, die im Falle von [X.] regelmäßig dazu führen werden, dass keine Benachrichtigung erfolgt (vgl. § 13 Abs. 7 Satz 2 [X.], § 29 Abs. 6 Satz 3, 4 [X.] a.F.). Daher ist eine zeitnahe Kenntnis von der Maßnahme nicht gesichert. Insoweit ist auch hier eine [X.]beschwerde unmittelbar gegen die gesetzliche Regelung für zulässig zu erachten (vgl. [X.] 120, 378 <395 f.>).

b) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften auch selbst und gegenwärtig betroffen.

Ergibt sich die konkrete Beeinträchtigung erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes und erlangen die Betroffenen in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, besteht jedenfalls die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird. Hier tragen die Beschwerdeführer vor, eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen zu sein und mit ihnen regelmäßig auf Straßen in dem jeweiligen [X.]land unterwegs zu sein. Dies reicht für die Annahme einer eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus (vgl. [X.] 120, 378 <396 f.>).

Die [X.] genügen den Anforderungen der Subsidiarität.

1. Auch vor der Erhebung von [X.] sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können.

a) Unmittelbar gegen Gesetze steht der fachgerichtliche Rechtsweg in der Regel nicht offen. Die Anforderungen der Subsidiarität beschränken sich jedoch nicht darauf, nur die zur Erreichung des unmittelbaren [X.] förmlich eröffneten Rechtsmittel zu ergreifen, sondern verlangen, alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Damit soll erreicht werden, dass das [X.]verfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss, sondern zunächst die für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichte die Sach- und Rechtslage vor einer Anrufung des [X.]verfassungsgerichts aufgearbeitet haben (vgl. [X.] 79, 1 <20>; 123, 148 <172>; 143, 246 <321 Rn. 209>; stRspr).

Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert deshalb grundsätzlich, vor Einlegung einer [X.]beschwerde alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten [X.]verletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. [X.] 16, 1 <2 f.>; 145, 20 <54 Rn. 85> m.w.N.; stRspr).

b) Wenn sich eine [X.]beschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann daher gegebenenfalls auch die Erhebung einer [X.] oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören. Das ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die Vorschriften abschließend gefasst sind und die fachgerichtliche Prüfung für den [X.] dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 [X.] dem [X.]verfassungsgericht vorgelegt wird. Entscheidend ist, ob die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das [X.]verfassungsgericht seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft. Ein solcher Fall wird in der Regel dann gegeben sein, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit ein Beschwerdeführer durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert ist (vgl. [X.] 145, 20 <54 f. Rn. 86>). Anders liegt das, soweit es allein um die sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Grenzen für die Auslegung der Normen geht. Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das [X.]verfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. [X.] 123, 148 <172 f.>; 138, 261 <271 f. Rn. 23>; 143, 246 <322 Rn. 211>; stRspr). Insoweit bleibt es dabei, dass [X.] unmittelbar gegen ein Gesetz weithin auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte zulässig sind.

Eine Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht des Weiteren nicht, wenn die angegriffene Regelung die Beschwerdeführer zu gewichtigen Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können (vgl. [X.] 43, 291 <386>; 60, 360 <372>), wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre (vgl. [X.] 55, 154 <157>; 65, 1 <37 f.>; 102, 197 <208>) oder sie sonst nicht zumutbar ist. Dies gilt - vorbehaltlich der Möglichkeit vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. [X.] 145, 20 <54 f. Rn. 86>) - grundsätzlich auch dann, wenn Beschwerdeführer zunächst ein Straf- oder Bußgeldverfahren gegen sich ergehen lassen müssten und sie erst in diesem Rahmen die [X.]widrigkeit der Norm geltend machen könnten (vgl. [X.] 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>; 138, 261 <271 f. Rn. 23>; stRspr).

c) Die Pflicht zur vorherigen Anrufung der Fachgerichte darf Beschwerdeführer nicht vor unabsehbare Risiken hinsichtlich der ihnen zu Gebote stehenden Handlungsmöglichkeiten und der hierbei zu beachtenden Fristen stellen. Im Hinblick auf die Subsidiaritätsanforderungen sind die gesetzlichen Fristen deshalb rechtsschutzfreundlich auszulegen.

§ 93 Abs. 3 [X.]G bindet die Erhebung von [X.] unmittelbar gegen ein Gesetz, gegen das ein Rechtsweg nicht offensteht, an eine Frist von einem Jahr seit seinem Inkrafttreten. Die vorstehenden Subsidiaritätsanforderungen (oben Rn. 42 ff.) bringen einen Beschwerdeführer nicht in die Gefahr, diese Frist zu versäumen. Soweit ein Beschwerdeführer gegenüber Wirkungen eines Gesetzes - etwa im Rahmen einer Feststellungsklage oder einer Unterlassungsklage - in zulässiger Weise fachgerichtlichen Rechtsschutz erwirkt und ein Sachurteil erstreitet, steht ihm hiergegen schon nach allgemeinen Grundsätzen die [X.]beschwerde in Form einer Urteilsverfassungsbeschwerde offen, in deren Rahmen er mittelbar auch die [X.]widrigkeit des Gesetzes geltend machen kann. Insoweit gilt - unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem der fachgerichtliche Rechtsstreit anhängig gemacht wird und unabhängig von der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 [X.]G - die Monatsfrist des § 93 Abs. 1 Satz 1 [X.]G.

Einer rechtsschutzfreundlichen Auslegung bedarf es aber dann, wenn ein Beschwerdeführer in Rücksicht auf die genannten Subsidiaritätsanforderungen gegenüber den unmittelbaren Wirkungen eines Gesetzes zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz gegenüber den von ihm gerügten Grundrechtsverletzungen sucht, dieses Begehren dann aber von den [X.] letztlich als unstatthaft oder aus anderen Gründen als unzulässig beurteilt wird. Einer [X.]beschwerde derselben Person, die diese anschließend unmittelbar gegen das Gesetz erhebt, kann dann die Frist des § 93 Abs. 3 [X.]G nicht entgegengehalten werden. Sofern die Person den fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen das Gesetz innerhalb eines Jahres nach dessen Inkrafttreten anhängig gemacht hat, gilt vielmehr - bezogen auf die abschließende fachgerichtliche Entscheidung - die Monatsfrist des § 93 Abs. 1 Satz 1 [X.]G für die Einlegung der Rechtssatzverfassungsbeschwerde entsprechend. Dem kann nur in Fällen der Offensichtlichkeit entgegengehalten werden, dass der Beschwerdeführer hätte erkennen müssen, dass das fachgerichtliche Verfahren keine Aussicht auf Erfolg hatte.

2. Danach genügen die [X.] den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes.

a) Zwar haben die Beschwerdeführer gegenüber den von ihnen angegriffenen Vorschriften nicht zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Form einer Unterlassungsklage erhoben. Nach dem derzeitigen Stand der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wäre diesbezüglich Rechtsschutz auch nicht von vornherein unerreichbar gewesen (vgl. dazu nur den Verfahrensgang in [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 11 ff.).

b) Den Beschwerdeführern war vorliegend die Beschreitung des fachgerichtlichen Rechtswegs jedoch nicht zumutbar. Sie haben ihre [X.] nur ein beziehungsweise zwei Jahre nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts zu dem gleichen Thema und mit gleicher verfassungsprozessualer Ausgangslage (vgl. [X.] 120, 378) eingereicht. In dem Verfahren 1 BvR 3187/10 betrifft die [X.]beschwerde sogar unmittelbar die Nachfolgeregelung der vom [X.]verfassungsgericht beanstandeten Regelung. Das [X.]verfassungsgericht hatte in jener Entscheidung die Zulässigkeit der Rechtssatzverfassungsbeschwerde ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte [X.] für zulässig erachtet und die Möglichkeit einer Unterlassungsklage noch nicht einmal in Erwägung gezogen. Unter diesen Umständen kann den Beschwerdeführern nicht vorgehalten werden, sie hätten gegen die Vorschriften nunmehr zunächst vor den [X.] Rechtsschutz suchen müssen. Dazu kommt, dass nach dem heutigen Stand, auf den es für die Beurteilung der Zulässigkeit ankommt, inzwischen über [X.] des [X.] von den [X.] bis hin zum [X.]verwaltungsgericht entschieden wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2014 - 6 C 7/13 -, juris; dazu [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -). Die Verweisung der Beschwerdeführer auf den Rechtsweg könnte die Entscheidungsgrundlagen für die Beurteilung der Vorschriften heute daher nicht mehr verbreitern.

Soweit der Beschwerdeführer zu [X.] auch die Datenübermittlung nach § 22 Abs. 1 Satz 2 [X.] zum Gegenstand seiner [X.]beschwerde macht, mangelt es an einer den Substantiierungsanforderungen genügenden Darlegung der Beschwerdebefugnis. Der Beschwerdeführer zu [X.] hat eine spezifische Wahrscheinlichkeit, von der Datenübermittlung betroffen zu sein, nicht nachvollziehbar aufgezeigt.

Die [X.] sind teilweise begründet.

Die [X.], zu denen die angegriffenen Vorschriften ermächtigen, greifen in Grundrechte der Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer ein. Indem bei solchen Kontrollen die Kennzeichen der betroffenen Fahrzeuge als den [X.] zuordenbare und damit personenbezogene Daten erhoben und dann mit Datenbeständen von zur Fahndung ausgeschriebenen Personen oder Sachen abgeglichen werden, liegen in ihnen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.]). Eine Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle begründet dabei Grundrechtseingriffe gegenüber allen von ihr erfassten Personen und muss ihnen gegenüber verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden können (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 35 ff.).

Die angegriffenen Vorschriften genügen, soweit sie [X.] an polizeilichen Kontrollstellen regeln, teilweise nicht den formellen Anforderungen der Verfassung. Hinsichtlich der anderen [X.] sind sie mit den formellen Anforderungen der Verfassung vereinbar und insbesondere von den [X.] der Länder gedeckt.

1. § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] unmittelbar sowie § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit er auf diese Vorschrift verweist, sind aus formellen Gründen mit der Verfassung nicht vereinbar.

§ 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] erlaubt die Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle bei Kontrollen nach § 26 Abs. 1 [X.]. Er nimmt auf die dort genannten konkreten Zwecke und Voraussetzungen Bezug und bezieht aus ihnen die Rechtfertigung und Begrenzung auch für die Durchführung der [X.]. § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] ermächtigt insoweit zu [X.] an Kontrollstellen und in Kontrollbereichen, die von der Polizei zur Fahndung nach Straftätern eingerichtet sind. Da § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] damit nicht nur auf die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] verweist, sondern zunächst eine eigenständige und wirksame Einrichtung solcher Kontrollstellen oder -bereiche voraussetzt, muss sich die verfassungsrechtliche Prüfung inzident auch auf die Vereinbarkeit der Regelung über die Einrichtung solcher Kontrollstellen selbst mit dem Grundgesetz beziehen. Diese Prüfung ergibt, dass § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] durch die Gesetzgebungskompetenz des [X.] nicht gedeckt ist. Damit wird auch der hierauf bezogenen Ermächtigung zur [X.] die verfassungsrechtliche Grundlage entzogen.

a) § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] ist mit der grundgesetzlichen Zuordnung der [X.] nicht vereinbar. Anders etwa als § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.] regelt die Vorschrift ihrem klaren Wortlaut nach nicht die Verhütung von Straftaten, sondern die Fahndung nach Straftätern. Eine Ermächtigung zur Fahndung nach Straftätern kann jedoch nicht als Regelung verstanden werden, die ihrem Schwerpunkt nach präventiven Zwecken dient. Zwar liegen strafprozessuale und präventive Zwecke oft nahe beieinander und bestehen für die Regelung von Ermittlungsmaßnahmen kompetenzrechtlich erhebliche Überschneidungsbereiche (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 71 ff.). Wenn jedoch eine Norm ihrer objektiven Fassung nach allein auf das Strafrecht bezogen ist, kann sie kompetenzrechtlich nicht bereits deshalb der Gefahrenabwehr zugeordnet werden, weil das Strafrecht immer auch präventiv der Sicherheit dient. Die Fahndung nach Straftätern gehört vielmehr unzweifelhaft zur Strafverfolgung.

Danach ist das Land nicht befugt, die Einrichtung solcher Kontrollstellen und -bereiche zu regeln. Die Regelung der Einrichtung von Kontrollstellen zur Strafverfolgung gehört zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des [X.] nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 [X.] ("gerichtliches Verfahren"). Von dieser Kompetenz hat der [X.] mit § 111 StPO auch Gebrauch gemacht. Maßnahmen zur Identitätsfeststellung gegenüber jedermann bei der Fahndung zur Verfolgung von Straftaten sind hier abschließend geregelt. Die insoweit bewusst eng gefasste Regelung kann damit gemäß Art. 72 Abs. 1 [X.] nicht durch [X.]recht ergänzt werden (vgl. bereits [X.], Urteil vom 10. Juli 2003 - [X.]. 43-II-00 -, juris, Rn. 261 ff.).

b) Die formelle [X.]widrigkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] erfasst auch die Ermächtigung zur [X.] nach § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit sie auf § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] verweist. Der Verweis des § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] auf § 26 Abs. 1 [X.] dient dazu, die [X.] zu begrenzen, indem er sie an die dort festgelegten Zwecke und Voraussetzungen bindet. Wenn dieser Anknüpfungspunkt hier wegen der fehlenden Gesetzgebungskompetenz für die Regelung [X.], dann fehlt es insoweit an einer hinreichend bestimmten und begrenzenden Anknüpfung für die Kennzeichenerfassung und ist diesbezüglich auch die Ermächtigung zu einer hierauf gestützten [X.] verfassungsrechtlich nicht tragfähig. Die nur allgemeine Ausrichtung der Kontrollen auf präventive polizeiliche Aufgaben nach § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] und die Umschreibung bestimmter Anlässe für [X.] in § 22a Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 [X.] können das nicht kompensieren.

2. Desgleichen sind § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.] unmittelbar, soweit er polizeiliche Kontrollstellen zur Verhütung von versammlungsrechtlichen Straftaten vorsieht, sowie § 14a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit er auf diese Vorschrift verweist, aus formellen Gründen mit der Verfassung nicht vereinbar. Sie verstoßen als Eingriffe in Art. 8 Abs. 1 [X.] gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 [X.].

Die Regelung der Identitätsfeststellung an polizeilichen Kontrollstellen zur Verhütung von versammlungsrechtlichen Straftaten sowie der Unterstützung solcher Kontrollen durch eine automatisierte [X.] setzt materiell voraus, dass konkrete Hinweise auf erhebliche Straftaten in Bezug auf eine konkrete Versammlung vorliegen und in örtlichem Bezug hierzu eine polizeiliche Kontrollstelle eingerichtet wurde. Da die Vorschrift folglich dazu ermächtigt, den Zugang zu Versammlungen zu kontrollieren, liegt in ihr ein Eingriff in Art. 8 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 136). Ein solcher Eingriff unterliegt nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 [X.] in formeller Hinsicht dem Zitiergebot, dem das [X.] Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht genügt (vgl. § 10 [X.], der Art. 8 [X.] nicht aufführt).

3. Im Übrigen sind Bedenken gegen die angegriffenen Vorschriften in formeller Hinsicht nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt es im Hinblick auf die weiteren angegriffenen Vorschriften nicht an der Gesetzgebungskompetenz der Länder.

a) Den Vorschriften steht nicht die Gesetzgebungszuständigkeit des [X.] für die Strafverfolgung nach Art. 72, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 [X.] ("gerichtliches Verfahren") entgegen. Es handelt sich nicht um Regelungen zur Strafverfolgung, sondern um Regelungen zur Gefahrenabwehr, für die die Gesetzgebungszuständigkeit bei den Ländern liegt.

aa) Maßgeblich für die Abgrenzung zwischen Regeln zur Strafverfolgung und Regeln der Gefahrenabwehr ist die Zielsetzung der betreffenden Normen, wie sie sich in objektivierter Sicht aus ihrer Ausgestaltung ergibt (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 66 ff.). Danach dienen sowohl die [X.] nach § 22a Abs. 1 Satz 1, § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, 6 [X.] als auch nach § 14a Abs. 1 Satz 1, § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 [X.] präventiven Zwecken. Die Vorschriften erlauben die Kennzeichenerfassung als Grundlage für eine [X.] in beiden Ländern nur für die Zwecke, für die auch eine Identitätsfeststellung zulässig ist. Diese haben - außer dem oben genannten § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] - ihrem Schwerpunkt nach alle eine präventive Zielrichtung, nämlich die Unterstützung der Polizei bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben der Gefahrenabwehr nach dem Polizeigesetz. Genauer sind dies nach dem Recht beider Länder die Abwehr von einzelnen Gefahren, die Gefahrenabwehr in Bezug auf gefährliche Orte, der Schutz von gefährdeten Orten sowie der Schutz vor grenzüberschreitender Kriminalität. In [X.] kommen einige weitere präventive Zwecke hinzu wie insbesondere der Schutz gefährdeter Personen sowie die Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zum Schutz vor schweren Straftaten. Dass einige dieser Zwecke bei objektivierter Betrachtung im Ergebnis zugleich der Strafverfolgung dienen, stellt die präventive Ausrichtung der Normen nicht in Frage (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 71 ff.).

bb) Auf diese präventiven Zwecke ausgerichtet ist auch der Datenabgleich nach § 22a Abs. 2 [X.] und § 14a Abs. 2 [X.]. Er dient dazu, durch das Auffinden der zur Fahndung ausgeschriebenen Personen oder Sachen die Erreichung der sich aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, 6 [X.] oder aus § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 [X.] ergebenden Zwecke zu unterstützen. Dass der Gesetzgeber dabei auch Datenbestände einbezogen hat, die auf strafrechtlichen Ausschreibungen beruhen, ändert nichts daran, dass der diesbezügliche Abgleich der Verfolgung der genannten präventiven Zwecke dient.

In der weiten Fassung der für den Abgleich eröffneten Datenbestände liegt auch nicht die Ermächtigung zu einem von den präventiven Zwecken abgelösten, unbegrenzten [X.], der der Strafverfolgung zuzurechnen wäre. Vielmehr müssen § 22a Abs. 2 [X.] und § 14a Abs. 2 [X.] schon aus materiellen Gründen verfassungskonform so ausgelegt werden, dass in den Datenabgleich nur solche Fahndungsbestände einbezogen werden dürfen, die zur Erreichung des jeweiligen Zwecks der [X.] beitragen können (unten Rn. 83 ff.). Eine Ermächtigung zur [X.] als allgemeine Maßnahme der [X.] liegt in den einschlägigen Vorschriften folglich nicht.

cc) [X.] ist auch nicht, dass § 22a Abs. 4 Satz 4 Nr. 1 und 2 [X.] eine Verwendung von zufällig angefallenen Informationen im Wege der Zweckänderung unabhängig von den Zwecken des § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, 6 [X.] für die Zwecke öffnet, die den Ausschreibungen zur [X.] unterliegen oder allgemein der Strafverfolgung dienen. Denn hierin liegt - nach dem Bild der Doppeltür (vgl. [X.] 130, 151 <184>; 141, 220 <333 f. Rn. 305>) - lediglich die dem Land obliegende Öffnung der ersten Tür für die weitere Datennutzung; die abschließende Entscheidung über die Ermächtigung zu einer solchen Nutzung bleibt als Öffnung der zweiten Tür dem [X.] vorbehalten (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 80).

b) Der Gesetzgebungskompetenz der Länder stehen auch keine anderen Kompetenztitel des [X.] entgegen. Insbesondere handelt es sich bei den angegriffenen Vorschriften nicht um Regelungen des Straßenverkehrs im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 [X.] (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 60). [X.] unbedenklich ist gleichfalls, dass die Vorschriften auch eine Ermächtigung für [X.] zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität schaffen (§ 22a Abs. 1 Satz 1, § 26 Abs. 1 Nr. 6 [X.] und § 14a Abs. 1 Satz 1, § 18 Abs. 2 Nr. 6 [X.]). Eine Regelung des Grenzschutzes liegt hierin nicht (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 58).

Die angegriffenen Vorschriften genügen in materieller Hinsicht nicht in jeder Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 [X.].

1. Nicht in allen [X.] hinreichend begrenzt sind die Voraussetzungen für die Kennzeichenerfassung und damit die - für die Verhältnismäßigkeit ausschlaggebenden - Zwecke der [X.], die sich aus dem Verweis auf die Regelung zur Identitätsfeststellung ergeben.

a) Mit den Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht vereinbar sind die angegriffenen Vorschriften, soweit sie [X.] - in [X.] - zur Abwehr einer Gefahr, zur Erfüllung der den Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden durch andere Rechtsvorschriften zugewiesenen weiteren Aufgaben oder zum Schutz privater Rechte eröffnen (§ 14a Abs. 1, Abs. 2, § 18 Abs. 1 [X.]), oder - in [X.] - erlauben, um im einzelnen Falle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen (§ 22a Abs. 1, Abs. 2, § 26 Abs. 1 Nr. 1 [X.]).

Automatisierte [X.] zur Fahndung nach Personen oder Sachen sind Eingriffe von erheblichem Gewicht. Ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung setzt demnach voraus, dass sie auf Gründe gestützt werden, die dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 95 ff.). Die uneingeschränkte Ermächtigung zu [X.] zur Abwehr konkreter Gefahren oder noch weiter auch zum Schutz privater Rechte und sonstiger nicht näher benannter Aufgaben der Polizei genügt dem nicht. Indem solche Kontrollen durch die angegriffenen Vorschriften allgemein zum Schutz der Rechtsordnung insgesamt erlaubt werden, fehlt es ihnen an einer hinreichenden Begrenzung auf einen Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügenden Rechtsgüterschutz (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 104 ff.).

b) Nicht hinreichend begrenzt sind auch die Regelungen zur [X.] als Mittel der Schleierfahndung. Zwar ist verfassungsrechtlich nicht schon grundsätzlich zu beanstanden, dass die Vorschrift von ihrer Zielrichtung her weit gefasst ist und die [X.] nicht auf objektiv umgrenzte [X.] begrenzt. Als Ausgleich für den Wegfall von Grenzkontrollen und getragen von dem Ziel, einer hierdurch erleichterten Durchführung bestimmter Straftaten entgegenzutreten, ist das verfassungsrechtlich ausnahmsweise gerechtfertigt (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 143 ff.). Das gilt freilich nur insoweit, als für die Orte solcher Kontrollen in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise ein konsequenter Grenzbezug sichergestellt ist. Dem entsprechen die Vorschriften zum Teil nicht.

Nicht hinreichend begrenzt ist unter diesem Gesichtspunkt § 22a Abs. 1, Abs. 2, § 26 Abs. 1 Nr. 6 [X.], der [X.] allgemein auf Durchgangsstraßen im ganzen Land eröffnet. Indem er sie ohne weitere Einschränkung - etwa auf [X.]autobahnen und [X.] - allgemein auf allen Straßen von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität für zulässig erklärt, fehlt es an einer hinreichend klaren örtlich grenzbezogenen Beschränkung solcher Kontrollen (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 147 ff.).

Dies gilt erst recht für [X.], wo § 14a Abs. 1, Abs. 2, § 18 Abs. 2 Nr. 6 [X.] [X.] schon ohne Beschränkung auf Durchgangsstraßen auf allen Straßen insgesamt eröffnet, soweit aufgrund von [X.] oder polizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität sind. Dadurch werden Kontrollen im ganzen Land eröffnet, soweit es nur um die Bekämpfung von grenzüberschreitender Kriminalität als solcher geht. Dies stellt einen örtlichen Bezug solcher Kontrollen zur Grenze als Ausgleich für die Abschaffung der Grenzkontrollen nicht hinreichend sicher. Im Ergebnis führte dies - zumal angesichts des weitreichenden Begriffs der grenzüberschreitenden Kriminalität - zu einer kaum mehr auf konkrete Anlässe beschränkten und nach objektiven Kriterien kontrollierbaren Befugnis zur Durchführung von [X.] im ganzen Land. Dies ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar. Der weder verfahrensrechtlich noch inhaltlich näher bestimmte Verweis auf Lageerkenntnisse oder schon die durch nichts objektiv nachvollziehbare polizeiliche Erfahrung ändert hieran nichts.

Keine Bedenken bestehen, soweit die angegriffenen Vorschriften beider Länder zu [X.] in Einrichtungen des internationalen Verkehrs ermächtigen. Der Verweis auf solche Einrichtungen hat örtlich einen klaren Grenzbezug (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 149).

c) Im Übrigen sind die Voraussetzungen für die Durchführung der [X.], wie sie sich aus dem Verweis in § 22a Abs. 1 [X.] und § 14a Abs. 1 [X.] auf die jeweilige Regelung zur Identitätskontrolle ergeben, verfassungsrechtlich weder hinsichtlich der Anforderungen an einen hinreichend bestimmten konkreten Anlass noch hinsichtlich der Anforderungen an einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz zu beanstanden. Dies gilt sowohl für die Ermächtigung zu [X.] an gefährlichen Orten nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 [X.] und § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] als auch an gefährdeten Orten nach § 26 Abs. 1 Nr. 3 [X.] und § 18 Abs. 2 Nr. 3 [X.] (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 117 ff.). [X.]rechtlich unbedenklich sind auch [X.], die aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte zum Schutz besonders gefährdeter Personen durchgeführt werden (§ 14a Abs. 1, Abs. 2, § 18 Abs. 2 Nr. 4 [X.]). Nichts anderes gilt auch für die [X.] zur Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zur Verhütung von den in § 100a StPO bezeichneten Straftaten nach § 14a Abs. 1, Abs. 2, § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.], soweit die Ermächtigung in § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.] zur Einrichtung solcher Kontrollstellen nach den Grundsätzen des allgemeinen Sicherheitsrechts dahingehend ausgelegt wird, dass sie eine konkrete Gefahr voraussetzt. Bei diesem Verständnis ist sichergestellt, dass eine [X.] nur erlaubt ist, wenn konkrete Hinweise auf schwere Straftaten vorliegen und in örtlichem Bezug hierzu eine polizeiliche Kontrollstelle eingerichtet wurde. Dies ist verfassungsrechtlich tragfähig (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 131 ff.).

Die [X.] sind auch durch übergreifende allgemeine Maßgaben in einer den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügenden Weise eingehegt. So regeln die Vorschriften beider Länder, dass die Kontrollen nicht flächendeckend durchgeführt werden dürfen und zeitlich zum Teil zu begrenzen sind. Es handelt sich hierbei um hinreichend bestimmte Kriterien, die als übergreifend ergänzende Anforderungen die jeweiligen Tatbestandsvoraussetzungen unberührt lassen (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 113 ff.). [X.]rechtlich nicht zu beanstanden ist auch, dass § 22a Abs. 1 [X.] und § 14a Abs. 1 [X.] den Einsatz der [X.] nicht ausdrücklich vom Vorliegen polizeilicher Lageerkenntnisse abhängig machen, denn ein solches Erfordernis wird vom Gesetzgeber ersichtlich vorausgesetzt und lässt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Anordnung in die Vorschrift hineinlesen (vgl. bereits [X.], Urteil vom 28. März 2003 - [X.]. 7-VII-00 u.a. -, juris, Rn. 115). Insoweit bedarf es weiterer übergreifender Maßgaben von [X.] wegen nicht. Davon bleibt unberührt, dass die Vorschriften nach allgemeinen Grundsätzen im Einzelfall unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auszulegen sind.

2. Die Regelungen zum Datenabgleich sind verfassungsrechtlich gleichfalls nicht zu beanstanden.

a) Die gesetzliche Umschreibung der für den Datenabgleich berücksichtigungsfähigen Fahndungsbestände genügt den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen.

Allerdings verweisen die angegriffenen Vorschriften zunächst nur pauschal auf die Sachfahndungsdateien des beim [X.]kriminalamt nach den Vorschriften des [X.]kriminalamtgesetzes geführten polizeilichen Informationssystems sowie in [X.] außerdem auf die Sachfahndungsdateien des beim [X.]n [X.]kriminalamt geführten polizeilichen Informationssystems (vgl. § 22a Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.], § 14a Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.]). Dies allein bestimmt die zum Abgleich eröffneten Datenbestände noch nicht in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise (vgl. [X.] 120, 378 <409 ff.>). Jedoch schränken im Folgenden sowohl § 22a Abs. 2 Satz 3 [X.] als auch § 14a Abs. 2 Satz 3 [X.] die für den Abgleich berücksichtigungsfähigen Datenbestände nach im einzelnen aufgeführten Sachkriterien weiter ein und verpflichten damit die Polizeibehörden, die aus dem jeweiligen polizeilichen Informationssystem übernommenen Datensätze näher einzuengen. Damit erhalten die für den Abgleich insgesamt eröffneten Fahndungsbestände Konturen, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit genügen. Eine Benennung der einzelnen Dateien, die für den Abgleich herangezogen werden dürfen, ist auch angesichts der ständigen Fortschreibung solcher Bestände verfassungsrechtlich nicht geboten (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 112).

b) Die gesetzliche Umschreibung der für den Datenabgleich berücksichtigungsfähigen Fahndungsbestände ist auch inhaltlich hinreichend begrenzt. Um den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu genügen, muss die Regelung allerdings - anders als nach derzeitiger Praxis - verfassungskonform ausgelegt werden.

§ 22a Abs. 2 [X.] und § 14a Abs. 2 [X.] ermächtigen dazu, die erfassten Kraftfahrzeugkennzeichen mit den dort genannten [X.] automatisiert abzugleichen. Die Bedeutung dieser Regelungen lässt sich dem Gesetzeswortlaut nicht eindeutig entnehmen. Versteht man sie weit, ermächtigen sie dazu, bei jeder [X.] einen Abgleich mit allen genannten [X.] vorzunehmen. Eine solche Auslegung ist jedoch nicht zwingend. Vielmehr stehen die Regelungen ebenso einer engeren Auslegung offen, wonach die in den Vorschriften genannten Fahndungsbestände nur den Rahmen der für den Abgleich überhaupt eröffneten Daten bilden, aus denen je nach Anlass die zweckbezogen zu bestimmenden Daten nach pflichtgemäßem Ermessen auszuwählen sind. Ein solches enges Verständnis der Regelung ist verfassungsrechtlich auch geboten. Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich, dass der jeweilige Zweck einer Maßnahme auch deren verfassungsrechtlich gerechtfertigten Umfang bestimmt. Soweit der Gesetzgeber den Zweck der Kennzeichenerfassung in Anknüpfung an die Identitätsfeststellung bestimmt, müssen diese Zwecke auch jeweils für den Umfang des [X.] maßgeblich sein. Ohne einen eigenen rechtfertigenden Anlass ist die allgemeine Fahndung nach allen in den Vorschriften genannten Personen oder Sachen mit Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht vereinbar (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 107 ff.).

c) Die angegriffenen Vorschriften bedürfen demnach einer verfassungskonformen Auslegung, wonach bei Erstellung der [X.] ein Selektionsprozess hinsichtlich der in den Datenabgleich einzubeziehenden Fahndungsbestände vorzunehmen ist. Dabei sind die gemäß § 22a Abs. 2 Satz 1 [X.] oder § 14a Abs. 2 Satz 1 [X.] zum Ausgangspunkt zu nehmenden Sachfahndungsdateien des [X.]- oder [X.]kriminalamtes zum einen nach Maßgabe der Kriterien des § 22a Abs. 2 Satz 3 [X.] oder § 14a Abs. 2 Satz 3 [X.] einzugrenzen sowie zum anderen aus ihnen jeweils die Datenbestände auszuwählen, die für den konkreten Zweck der [X.] von Bedeutung sind. Die in den Stellungnahmen der [X.]regierung von [X.] und der [X.] mitgeteilte Praxis, nach der die vom [X.]kriminalamt bereitgestellten Sachfahndungsdaten automatisiert in den [X.] des [X.] übernommen und bei allen [X.] dieselben [X.]en genutzt würden, ohne nach Zweck oder Anlass der Kennzeichenerfassung zu differenzieren, genügt diesen Anforderungen nicht.

3. Die angegriffenen Vorschriften tragen den aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden übergreifenden Maßgaben an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle hinreichend Rechnung.

Keinen Bedenken unterliegt es verfassungsrechtlich, dass die [X.] in [X.] nach § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.] ausdrücklich - und nach § 13 Abs. 7 Satz 2 [X.] im Ergebnis letztlich ähnlich auch in [X.] - grundsätzlich verdeckt durchgeführt wird. Das ist zur Erreichung der Zwecke der [X.] gerechtfertigt. Dabei bedarf es auch keiner anschließenden Benachrichtigungspflicht (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 154).

Wie verfassungsrechtlich erforderlich, wird sowohl in [X.] als auch in [X.] neben der Fachaufsicht eine datenschutzrechtliche Kontrolle durch die Datenschutzbeauftragten gewährleistet (vgl. § 24 Abs. 1 des [X.]n Datenschutzgesetzes [HDSG] a.F., jetzt: § 13 Abs. 1 des [X.]n Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetzes [[X.]]; § 48 [X.] i.V.m. § 28 des Datenschutzgesetzes des [X.] [X.] [LDSG BW] a.F., jetzt: § 48 [X.] i.V.m. § 28 LDSG BW a.F., der über § 30 Abs. 1 LDSG BW n.F. weiterhin anwendbar ist). In beiden Ländern sind auch Dokumentationspflichten vorgesehen (vgl. § 22a Abs. 1 Satz 4 [X.], § 14a Abs. 1 Satz 4 [X.]). Die Vorschriften sind dahingehend auszulegen, dass nach ihnen alle maßgeblichen Entscheidungen und deren Grundlagen für die Durchführung einer [X.], einschließlich der Entscheidung über die für den Abgleich zu berücksichtigenden Fahndungsbestände, nachvollziehbar festzuhalten sind, und damit, wie verfassungsrechtlich geboten, eine wirksame Kontrolle durch die Datenschutzbeauftragten und die Gerichte ermöglicht wird (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 157).

4. Nicht hinreichend eingegrenzt ist allerdings in beiden Ländern die Regelung zur Verwendung der Daten für weitere Zwecke.

§ 22a Abs. 4 Satz 4 [X.] und § 14a Abs. 4 Satz 4 [X.] regeln eine Ausnahme von der Löschungspflicht in Hinblick auf eine weitere Verarbeitung von aus der [X.] gewonnenen Informationen für andere Zwecke, als sie der [X.] zugrunde lagen. Es handelt sich somit um Regelungen zur datenschutzrechtlichen Zweckänderung, die einen eigenständigen Eingriff begründen. Vom Grundsatz her ist gegen eine solche Regelung verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Das gilt auch, soweit § 22a Abs. 4 Satz 4 [X.] auf Aufgaben der Strafverfolgung abstellt, denn die Vorschrift regelt allein die weitere Speicherung der Informationen und damit nur eine Öffnung, die deren Nutzung für weitere Zwecke ermöglicht; endgültig und genauer entscheidet über die weitere Nutzung der Daten im Rahmen dieser Öffnung dann jedoch [X.]recht (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 164 f.).

Die Vorschriften genügen jedoch nicht dem Erfordernis eines hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutzes nach dem Kriterium der Datenneuerhebung. Danach ist die Verwendung der Informationen zu neuen Zwecken nur dann mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, wenn diese nach verfassungsrechtlichen Maßstäben auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln neu erhoben werden dürften (vgl. [X.] 141, 220 <327 f. Rn. 286 f.> m.w.N.). Vorliegend kommt eine Nutzung der Daten zu weiteren Zwecken daher nur zum Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse in Betracht, das heißt für das Strafrecht zur Verfolgung von Straftaten von zumindest erheblicher Bedeutung (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 165). Das stellen weder § 22a Abs. 4 Satz 4 [X.] noch § 14a Abs. 4 Satz 4 [X.] sicher.

5. Demgegenüber bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Gewährleistung von [X.]. § 22a Abs. 3 [X.] und § 14a Abs. 3 [X.] sehen eine strikt an den Zwecken orientierte Regelung zur Löschung der erhobenen Daten vor (vgl. [X.], Beschluss des [X.] vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 160).

Die angegriffenen Vorschriften sind teilweise für nichtig und im Übrigen für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären.

1. Die Feststellung einer [X.]widrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt grundsätzlich zu deren Nichtigkeit. Allerdings kann sich das [X.]verfassungsgericht, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 [X.]G ergibt, auch darauf beschränken, eine verfassungswidrige Norm nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären (vgl. [X.] 109, 190 <235>). Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung der [X.]widrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die [X.] kann das [X.]verfassungsgericht dabei zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (vgl. [X.] 33, 1 <13>; 109, 190 <235 f.>; 141, 220 <351 Rn. 355>; stRspr).

2. Danach sind § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] unmittelbar und § 22a Abs. 1 [X.], soweit er auf diesen verweist, für mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.]) unvereinbar und nichtig zu erklären. Da dem [X.]gesetzgeber für die Regelung des § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5 [X.] die Kompetenz fehlt, kommt eine Nachbesserung nicht in Betracht.

3. Nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären sind demgegenüber § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.], soweit polizeiliche Kontrollstellen zur Verhütung von versammlungsrechtlichen Straftaten geregelt sind und dabei dem Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 [X.] nicht genügt wird, sowie § 14a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit er auf diesen verweist. Dies gilt auch für § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit mit ihm auf § 26 Abs. 1 Nr. 1 [X.], und für § 14a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit mit ihm auf § 18 Abs. 1 [X.] verwiesen wird, und dabei die Einrichtung der automatisierten [X.] nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränkt wird. Ebenfalls nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären sind § 22a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit mit ihm auf § 26 Abs. 1 Nr. 6 [X.], und § 14a Abs. 1 Satz 1 [X.], soweit mit ihm auf § 18 Abs. 2 Nr. 6 [X.] verwiesen wird, und dabei die Orte für die Durchführung der Kontrollen in Hinblick auf deren Grenzbezug nicht hinreichend bestimmt beschränkt sind. Weiterhin gilt dies auch für § 22a Abs. 4 Satz 4 [X.] und § 14a Abs. 4 Satz 4 [X.], soweit diese eine weitere Verarbeitung der Informationen nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse begrenzen.

All diese Vorschriften sind nicht für nichtig, sondern nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Die Gründe für die [X.]widrigkeit betreffen hier nicht [X.] der mit ihnen eingeräumten Befugnisse, sondern nur einzelne Aspekte ihrer rechtsstaatlichen Ausgestaltung, die der Gesetzgeber nachbessern kann. Er kann damit [X.] der mit den Vorschriften verfolgten Ziele auf verfassungsmäßige Weise verwirklichen. Angesichts der Bedeutung, die der Gesetzgeber der [X.] für eine wirksame Gefahrenabwehr beimessen darf, ist unter diesen Umständen deren vorübergehende Fortgeltung eher hinzunehmen als deren Nichtigkeitserklärung.

4. Die [X.] wird mit der Anordnung ihrer vorübergehenden Fortgeltung bis zum Ablauf des 31. Dezember 2019 verbunden.

5. Im Übrigen sind die Vorschriften nach Maßgabe der Gründe verfassungskonform auszulegen.

Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 [X.]G.