Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.08.2018, Az. 1 C 22/17

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung.

Der Kläger, ein 1977 geborener libyscher Staatsangehöriger, kam 2004 zu Studienzwecken nach [X.]. 2007 heiratete er eine [X.] Staatsangehörige und erhielt eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck des Familiennachzugs. Diese wurde zuletzt bis zum 8. August 2013 verlängert.

Nach Scheidung der Ehe stellte der Kläger im Juli 2013 bei der Ausländerbehörde einen "Verlängerungsantrag". Dabei legte er einen Arbeitsvertrag der [X.] Botschaft vor. Danach ist er dort seit Mai 2013 als Ortskraft beschäftigt. Die Tätigkeit erstreckt sich nach einer Stellungnahme der Botschaft auf den Kontakt mit libyschen Behörden, die rechtliche Beratung [X.]r Investoren und die Ausstellung amtlicher Dokumente und Beglaubigungen in der Konsularabteilung. In der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht gab der Kläger an, dass er inzwischen zu gleichen Konditionen in die Kulturabteilung gewechselt sei und sich dort insbesondere um die Einreise und den Aufenthalt libyscher Studenten kümmere. Das [X.] stimmte mit Verbalnote vom 2. April 2013 der Einstellung des [X.] als auf dem [X.]n Arbeitsmarkt angeworbene Ortskraft bis zum 8. August 2013 zu; eine darüber hinausgehende Beschäftigung bedürfe der Vorlage eines gültigen Aufenthaltstitels, der den allgemeinen Zugang zum [X.]n Arbeitsmarkt gestatte. Die beigeladene [X.] verweigerte ihre Zustimmung zu der vom Kläger ausgeübten Beschäftigung. Daraufhin lehnte die Ausländerbehörde den Antrag des [X.] mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 ab und drohte ihm die Abschiebung nach [X.] an. Der Kläger habe kein eigenständiges Aufenthaltsrecht nach § 31 [X.] erworben, da die eheliche Lebensgemeinschaft vor Ablauf von drei Jahren aufgehoben worden sei. Eine Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage des § 18 [X.] scheide mangels Zustimmung der Beigeladenen aus. Im Klageverfahren setzte die Ausländerbehörde die Vollziehung des Bescheids aus.

Mit Urteil vom 31. März 2015 hat das [X.] den Beklagten zur Neubescheidung nach § 18 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 9 [X.] verpflichtet und die Klage im Übrigen abgewiesen. Auf die Berufung des Beklagten hat das [X.] mit Urteil vom 5. April 2017 die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Dabei hat es offengelassen, ob die ausgeübte Beschäftigung der Zustimmung der Beigeladenen bedürfe oder ob sie nach § 9 [X.] zustimmungsfrei sei. Der Kläger erfülle jedenfalls nicht die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 3 bzw. 4 [X.]. Bei Annahme einer Beschäftigung, die eine qualifizierte Berufsausbildung erfordere, könne die Tätigkeit nicht nach § 18 Abs. 4 Satz 1 [X.] einer der in der Beschäftigungsverordnung genannten Berufsgruppen zugeordnet werden. Der Kläger erfülle insbesondere nicht die Voraussetzungen des § 4 Satz 1 Nr. 1 [X.], da er keine leitende Tätigkeit ausübe und nicht über besondere Spezialkenntnisse verfügen müsse. An seiner Beschäftigung bestehe auch kein öffentliches Interesse im Sinne des § 18 Abs. 4 Satz 2 [X.]. Erfordere die Tätigkeit keine qualifizierte Berufsausbildung, fehle es an den Voraussetzungen des § 18 Abs. 3 [X.], da die Erteilung einer Zustimmung für die Beschäftigung nach der Beschäftigungsverordnung nicht zulässig sei.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Beschäftigung richte sich allein nach § 18 Abs. 2 [X.], wenn die Beschäftigung keiner Zustimmung der [X.] bedürfe. Dies sei hier nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 [X.] wegen seines dreijährigen rechtmäßigen [X.] der Fall. Die Vorschrift gelte nicht nur für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis zur Beschäftigung. Unerheblich sei, dass er inzwischen nicht mehr im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis sei, da er rechtzeitig die Erteilung eines Aufenthaltstitels zur Beschäftigung beantragt habe. Damit habe er ein schutzwürdiges Interesse an einer rückwirkenden Erteilung.

Der Beklagte verteidigt die angegriffene Entscheidung. Er macht insbesondere geltend, der Grundtatbestand des § 18 Abs. 2 [X.] werde auch bei zustimmungsfreien Beschäftigungen durch § 18 Abs. 3 und 4 [X.] ergänzt. Außerdem bedürfe es für eine Zustimmungsfreiheit nach § 9 [X.] des gegenwärtigen Besitzes einer Aufenthaltserlaubnis zu Erwerbszwecken. Die Vorschrift vermittle lediglich den Arbeitsmarktzugang im Aufenthalt und kein eigenes Recht zum Aufenthalt.

Die beigeladene [X.] schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten an. Die Verfahrenserleichterung des § 9 [X.] sei kraft historischer Überholung inzwischen nur für Inhaber einer Blauen Karte [X.] oder einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit relevant, da alle anderen Aufenthaltstitel entweder von Gesetzes wegen mit einem uneingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt verbunden seien oder schon aus anderen Gründen keiner Zustimmung bedürften.

Der Vertreter des [X.] beim [X.] beteiligt sich am Verfahren und teilt die Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen zur Auslegung des § 18 [X.].

Die Revision des [X.] hat keinen Erfolg. Das [X.]erufungsgericht hat die Klage im Ergebnis ohne Verstoß gegen [X.] Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf erneute [X.]escheidung seines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung nach § 18 [X.] (1.). Auch die mit der Ablehnung seines Antrags verbundene Abschiebungsandrohung ist nicht zu beanstanden (2.).

Gegenstand des Revisionsverfahrens ist bei sachdienlicher Auslegung nur noch das [X.]egehren des [X.] auf (rückwirkende) Neubescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 18 [X.] sowie auf Aufhebung der Abschiebungsandrohung. Da der Kläger für die von ihm geltend gemachte Zustimmungsfreiheit nach § 9 der Verordnung über die [X.]eschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ([X.]eschäftigungsverordnung - [X.]) im [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis sein muss und es hieran - trotz rechtzeitiger Antragstellung - seit Ablauf der Geltungsdauer der dem Kläger zuletzt erteilten Aufenthaltserlaubnis im August 2013 unstreitig fehlt, hat er ein schutzwürdiges Interesse (vgl. dazu [X.], Urteil vom 9. Juni 2009 - 1 C 7.08 - [X.] 402.242 § 9a [X.] Nr. 1 Rn. 13 m.w.[X.]) an einer auf diesen Zeitpunkt rückwirkenden Entscheidung.

Maßgeblich für die [X.]eurteilung der Sach- und Rechtslage ist nach der Rechtsprechung des Senats bei [X.] auf Erteilung eines Aufenthaltstitels grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 17. Dezember 2015 - 1 C 31.14 - [X.]E 153, 353 Rn. 9). Dasselbe gilt, soweit es um die gerichtliche [X.]eurteilung der Rechtmäßigkeit einer nicht vollzogenen Abschiebungsandrohung geht ([X.], Urteil vom 22. März 2012 - 1 C 3.11 - [X.]E 142, 179 Rn. 13). Rechtsänderungen, die nach der [X.]erufungsentscheidung eintreten, sind vom Revisionsgericht zu berücksichtigen, wenn sie das [X.]erufungsgericht, wenn es jetzt entschiede, zu beachten hätte (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 17. September 2015 - 1 C 27.14 - NVwZ 2016, 71 Rn. 10). Ein anderer Zeitpunkt gilt nur dann, wenn und soweit aus Gründen des materiellen Rechts ausnahmsweise auf einen anderen Zeitpunkt abzustellen ist. Das ist hier der Fall, soweit der Kläger eine auf den August 2013 rückwirkende Neubescheidung begehrt. Wird die Erteilung eines Aufenthaltstitels für einen zurückliegenden Zeitraum begehrt, ist insoweit auf die damalige Sachlage und - soweit nachfolgende Rechtsänderungen keine materielle Rückwirkung für vorangehende Zeiträume haben - Rechtslage abzustellen. In der Sache haben sich die hier maßgeblichen Rechtsvorschriften seit August 2013 aber nicht geändert.

1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung der Ausländerbehörde über seinen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung nach § 18 [X.].

1.1 Der Kläger unterliegt dem Anwendungsbereich des [X.]es (a) und bedarf einer Aufenthaltserlaubnis (b).

a) Als ein in [X.] bei der [X.] als Orts[X.] (also ohne dienstliche Entsendung durch die [X.]) angestellter libyscher Staatsangehöriger unterfällt er weder dem Anwendungsausschluss des § 1 Abs. 2 Nr. 2 [X.] (Exterritorialität von Mitgliedern der diplomatischen Missionen, der konsularischen Vertretungen und weiterer Exterritorialer nach §§ 18 bis 20 GVG) noch dem des § 1 Abs. 2 Nr. 3 [X.] ([X.]efreiung nach Maßgabe völkerrechtlicher Verträge für den diplomatischen und konsularischen Verkehr und für die Tätigkeit internationaler Organisationen und Einrichtungen).

b) Seine [X.]eschäftigung als Orts[X.] ändert auch nichts daran, dass er als Drittstaatsangehöriger nach § 4 Abs. 1 [X.] für den Aufenthalt im [X.] eines Aufenthaltstitels bedarf. Die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Nr. 2 [X.] für eine [X.]efreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels liegen nicht vor, da das [X.] der [X.]eschäftigung des [X.] als Orts[X.] nur bis zum 8. August 2013, dem Ablauf der Geltungsdauer der ihm zuletzt erteilten Aufenthaltserlaubnis, zugestimmt hat. Seitdem erfolgt die [X.]eschäftigung ohne Zustimmung des [X.] und kann sich der Kläger nicht (mehr) auf die Privilegierung des § 27 Abs. 1 Nr. 2 [X.] berufen.

1.2 Der Kläger erfüllt aber nicht die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 bzw. 4 [X.] für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung. Nach § 18 Abs. 2 [X.] kann einem Ausländer ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer [X.]eschäftigung erteilt werden, wenn die [X.] nach § 39 [X.] zugestimmt hat oder durch Rechtsverordnung nach § 42 [X.] (hier: [X.]) oder zwischenstaatliche Vereinbarung bestimmt ist, dass die Ausübung der [X.]eschäftigung ohne Zustimmung der [X.] zulässig ist (Satz 1). [X.]eschränkungen bei der Erteilung der Zustimmung durch die [X.] sind in den Aufenthaltstitel zu übernehmen (Satz 2). Nach § 18 Abs. 3 [X.] darf eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung nach § 18 Abs. 2 [X.], die keine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt, nur erteilt werden, wenn dies durch zwischenstaatliche Vereinbarung bestimmt ist oder wenn aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 42 [X.] (hier: [X.]) die Erteilung der Zustimmung zu einer Aufenthaltserlaubnis für diese [X.]eschäftigung zulässig ist. Nach § 18 Abs. 4 [X.] darf ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer [X.]eschäftigung nach § 18 Abs. 2 [X.], die eine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt, nur für eine [X.]eschäftigung in einer [X.]erufsgruppe erteilt werden, die durch Rechtsverordnung nach § 42 [X.] (hier: [X.]) zugelassen worden ist (Satz 1). Im begründeten Einzelfall kann eine Aufenthaltserlaubnis für eine [X.]eschäftigung erteilt werden, wenn an der [X.]eschäftigung ein öffentliches, insbesondere ein regionales, wirtschaftliches oder arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht (Satz 2).

Das [X.]erufungsgericht hat offengelassen, ob danach die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung der Zustimmung der (beigeladenen) [X.] bedarf oder ob diese nach der hier allein in [X.]etracht kommenden Regelung in § 9 [X.] entbehrlich ist, da der Kläger jedenfalls nicht die weiteren Voraussetzungen des § 18 Abs. 3 bzw. 4 [X.] erfülle. Insoweit kann dahinstehen, ob die vom [X.]erufungsgericht vertretene Auffassung, die Frage der Zustimmungspflicht sei nicht entscheidungserheblich, mit [X.]undesrecht zu vereinbaren ist. Das [X.]erufungsurteil erweist sich jedenfalls im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Denn die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung bedarf für die vom Kläger ausgeübte Tätigkeit als Orts[X.] bei der [X.] der Zustimmung der [X.]; die Voraussetzungen für eine Zustimmungsfreiheit nach § 9 [X.] liegen nicht vor (a). Der Kläger erfüllt auch nicht die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 3 bzw. 4 [X.], die - zwischen den [X.]eteiligten unstreitig - jedenfalls bei Ausübung einer zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigung vorliegen müssen (b).

a) Der Verordnungsgeber hat zum 1. Juli 2013 das Ausländerbeschäftigungsrecht geändert und anstelle der bisherigen [X.]eschäftigungsverordnung ([X.] a.F.) und der [X.]eschäftigungsverfahrensverordnung ([X.]erfV) den Arbeitsmarktzugang sowohl für neu einreisende Ausländer als auch für die bereits im Land lebenden Ausländer in einer einheitlichen (neuen) [X.]eschäftigungsverordnung ([X.]) geregelt. Nach § 9 Abs. 1 [X.] bedarf keiner Zustimmung der [X.] die Ausübung einer [X.]eschäftigung bei Ausländerinnen und Ausländern, die eine [X.]laue Karte [X.] oder eine Aufenthaltserlaubnis besitzen und (1.) zwei Jahre rechtmäßig eine versicherungspflichtige [X.]eschäftigung im [X.] ausgeübt haben oder (2.) sich seit drei Jahren ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit einer Aufenthaltsgestattung im [X.] aufhalten.

Eine Zustimmungsfreiheit nach § 9 [X.] scheitert schon daran, dass es sich bei der dem Kläger zuletzt erteilten Aufenthaltserlaubnis nicht um eine Aufenthaltserlaubnis im Sinne dieser Vorschrift handelt. Hierfür genügt - entgegen der Auffassung des [X.] und des [X.] - nicht der [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis, die - wie die dem Kläger zuletzt zum Familiennachzug zu seiner [X.] Ehefrau erteilte Aufenthaltserlaubnis (vgl. § 28 Abs. 5 [X.] a.F.) - [X.] Gesetzes zur Ausübung jedweder [X.]eschäftigung berechtigt. Ob die Zustimmungsfreiheit nach § 9 [X.] selbst beim [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis mit einer ausdrücklichen Arbeitsmarktzulassung durch die Ausländerbehörde nur in [X.] - also bei gleichbleibendem Aufenthaltszweck - greift und damit de facto nur noch bei der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung von [X.]edeutung ist, da alle anderen [X.] inzwischen entweder [X.] Gesetzes zur Ausübung einer [X.]eschäftigung berechtigen (etwa nach § 27 Abs. 5 [X.]) oder schon nach anderer Vorschrift eine Zustimmung der [X.] entbehrlich ist (etwa über § 31 [X.]), bedarf aus Anlass des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung.

§ 9 [X.] verlangt pauschal den "[X.]esitz einer [X.]lauen Karte [X.] oder einer Aufenthaltserlaubnis", ohne näher zu konkretisieren, ob damit jedweder [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis dem [X.]esitz einer [X.]lauen Karte [X.] gleichsteht oder ob die Privilegierung jedenfalls nicht für Personen gilt, die weder im [X.]esitz einer [X.]lauen Karte [X.] noch einer Aufenthaltserlaubnis sind, bei der die Ausländerbehörde die Ausübung einer [X.]eschäftigung - mit oder ohne Zustimmung der [X.] - ausdrücklich zugelassen hat. Der [X.]egriff "Aufenthaltserlaubnis" bedarf daher im konkreten Kontext der Norm der Auslegung. Für eine weite Auslegung mag einerseits sprechen, dass die Vorschrift nach ihrem Wortlaut ohne Hinweis auf eine bestimmte Zweckbindung oder das Erfordernis einer behördlichen Arbeitsmarktzulassung nur den [X.]esitz "einer" Aufenthaltserlaubnis fordert. Auch der Überschrift der Norm ("[X.]eschäftigung bei Vorbeschäftigungszeiten oder längerem Voraufenthalt") ist nicht zu entnehmen, dass die Privilegierung den [X.]esitz einer bestimmten Aufenthaltserlaubnis voraussetzt. Andererseits bezieht sich die Zustimmungsfreiheit in § 9 [X.] - im Gegensatz zu anderen in der [X.]eschäftigungsverordnung geregelten Fällen der Zustimmungsfreiheit - nicht auf die Erteilung eines (die Ausübung einer bestimmten [X.]eschäftigung erlaubenden) Aufenthaltstitels, sondern auf die Ausübung einer [X.]eschäftigung bei Ausländern, die (bereits) im [X.]esitz einer [X.]lauen Karte [X.] oder einer Aufenthaltserlaubnis sind. Dies spricht für die Auffassung des [X.]eklagten, dass die Vorschrift lediglich den Arbeitsmarktzugang regelt und kein eigenes Recht zum Aufenthalt vermittelt.

Für eine einschränkende Auslegung des [X.]egriffs der Aufenthaltserlaubnis sprechen maßgeblich die Entstehungsgeschichte und der Wille des Verordnungsgebers. Nach der [X.]egründung zu § 9 [X.] sollten die bisher in § 3b [X.]erfV enthaltenen Regelungen über einen uneingeschränkten Zugang zum [X.] Arbeitsmarkt nach zweijähriger [X.]eschäftigung oder dreijährigem Aufenthalt übernommen werden, die für Ausländer, die sich mit einer [X.]lauen Karte [X.] oder einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung in [X.] aufhalten, bisher nur über die Verweisungsvorschrift des § 44 [X.] a.F. galten ([X.]. 182/13 S. 31). Über § 3b [X.]erfV wurde schon in der Vergangenheit - seinerzeit aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung - bei der Verfestigung der Rechtsposition auf dem [X.] Arbeitsmarkt auf die Zustimmung der [X.] bei der Zulassung von Ausländern verzichtet, die bereits länger im [X.] arbeiteten oder sich hier aufhielten und bei denen deshalb nach der ursprünglichen Regelung in § 9 [X.]erfV a.F. im Zustimmungsverfahren weder eine Arbeitsmarktprüfung noch eine Prüfung der Vergleichbarkeit der Arbeitsbedingungen mit denen [X.] [X.]eschäftigter durchzuführen war ([X.]. 210/11 S. 94). Die Zustimmungsfreiheit war über § 1 Nr. 1 [X.]erfV allerdings weiter eingeschränkt. Danach durfte die Erlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung zustimmungsfrei nur Ausländern erteilt werden, die eine Aufenthaltserlaubnis besitzen, die kein Aufenthaltstitel zum Zwecke der [X.]eschäftigung ist (§§ 17, 18, 19 und 19a [X.]) oder die nicht schon aufgrund des [X.]es zur [X.]eschäftigung berechtigt (§ 4 Abs. 2 Satz 3 [X.]). Dabei ist die doppelt negative "oder"-Verknüpfung im Sinne eines "weder noch" zu verstehen, weil die durch die [X.] in § 1 [X.]erfV ersichtlich gewollte [X.]eschränkung der zustimmungsfreien Arbeitsmarktzulassung von im Inland lebenden Ausländern ansonsten nicht erreicht würde. Damit galt die Zustimmungsfreiheit des § 3b [X.]erfV unmittelbar weder für [X.]esitzer einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der [X.]eschäftigung noch für Inhaber einer [X.] Gesetzes zur Ausübung einer [X.]eschäftigung berechtigenden Aufenthaltserlaubnis, sondern nur in bestimmten Fällen des Familiennachzugs zu einem Ausländer (vgl. § 29 Abs. 5 [X.] a.F.) sowie für Inhaber bestimmter humanitärer [X.] (etwa nach § 25 Abs. 3 und 5 [X.]). Außerdem fand § 3b [X.]erfV für Ausländer, die sich mit einer [X.]lauen Karte [X.] oder einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung in [X.] aufhielten - insoweit abweichend von der Regelung in § 1 Nr. 1 [X.]erfV - über die Verweisungsvorschrift in § 44 [X.] a.F. entsprechende Anwendung. Von den [X.] von vornherein nicht erfasst waren hingegen Ausländer, die im [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis waren, die - wie die dem Kläger erteilte Aufenthaltserlaubnis - [X.] Gesetzes zur Ausübung einer [X.]eschäftigung berechtigte.

An dieser Einschränkung wollte der Verordnungsgeber mit der Neuregelung in § 9 [X.] (n.F.) nichts ändern. Zwar ist die einschränkende Definition der erfassten [X.] im früheren § 1 Nr. 1 [X.]erfV entfallen. Der [X.]egründung zu § 9 [X.] ist aber nicht zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber mit der Neuregelung eine Erweiterung des privilegierten Personenkreises beabsichtigt hat. Vielmehr wollte er lediglich die in § 3b [X.]erfV enthaltene Regelung übernehmen und mit § 44 [X.] a.F. zusammenführen (vgl. [X.]. 182/13 S. 31). Hätte er den Anwendungsbereich der Privilegierung erweitern und der Vorschrift eine völlig neue [X.]edeutung bei der [X.] beimessen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass er dies in der [X.]egründung deutlich macht und nicht lediglich von einer "Übernahme" der bisherigen Regelungen spricht. Stattdessen hebt er in der Verordnungsbegründung ausdrücklich hervor, dass die von der Vorgängerregelung erfassten Aufenthaltstitel ("diese") zunächst nur befristet erteilt würden und die Frage, ab wann ein uneingeschränktes Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt bestehe, deshalb eine erhebliche [X.]edeutung für die Entscheidung habe, nach [X.] auszuwandern. Mit der Regelung sollten ausländische Fachkräfte leichter erkennen können, ab wann sie nach der ersten "Zulassung" zur [X.]eschäftigung uneingeschränkt in [X.] arbeiten dürften ([X.]. 182/13 S. 31).

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Hinweis des [X.], dass eine von der [X.]undesregierung 2017 beabsichtigte Einschränkung des § 9 [X.] im [X.]undesrat keine Zustimmung gefunden hat. Mit diesem Änderungsvorschlag wollte die [X.]undesregierung dem faktischen [X.]edeutungsverlust der Regelung nach Schaffung des § 27 Abs. 5 [X.] (wonach inzwischen jede Aufenthaltserlaubnis aus familiären Gründen [X.] Gesetzes zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt) und des § 31 [X.] (wonach die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung bei [X.]n nach dem 5. Abschnitt des [X.]es generell keiner Zustimmung der [X.] bedarf) Rechnung tragen ("... wird die Vorschrift aktualisiert"). Dabei sollte die Zustimmungsfreiheit auf Ausländer beschränkt werden, die einen Aufenthaltstitel nach Kapitel 2 Abschnitt 4 des [X.]es (Aufenthalt zum Zweck der [X.]eschäftigung) besitzen und zwei Jahre rechtmäßig eine versicherungspflichtige [X.]eschäftigung ausgeübt haben ([X.]. 10/17 S. 5 f., 40). Dass der [X.]undesrat mit dieser Einschränkung nicht einverstanden war ([X.]. 10/17 <[X.]eschluss> S. 3 f.), lässt keine zwingenden Rückschlüsse auf die Auslegung des geltenden § 9 [X.] zu.

Auch systematische Gründe sprechen für eine enge Auslegung des [X.]egriffs der Aufenthaltserlaubnis in § 9 [X.]. Das [X.] differenziert zwischen Aufenthaltstiteln, die [X.] Gesetzes zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigen, und Aufenthaltstiteln, bei denen die Ausübung einer [X.]eschäftigung einer ausdrücklichen Erlaubnis der Ausländerbehörde bedarf. Die durch § 9 [X.] ausdrücklich privilegierten [X.]esitzer einer [X.]lauen Karte [X.] halten sich zweifelsfrei zum Zweck der [X.]eschäftigung im [X.] auf (vgl. § 19a [X.]) und benötigen für die Ausübung einer [X.]eschäftigung einer Arbeitsmarktzulassung durch die Ausländerbehörde. Außerdem findet sich § 9 [X.] in der [X.]eschäftigungsverordnung im Teil 2 unter der Überschrift "Zuwanderung von Fachkräften". Auch diese erfolgt nach dem dem [X.] zugrunde liegenden Trennungsprinzip über einen Aufenthalt zum Zweck der [X.]eschäftigung und bedarf einer ausdrücklichen Arbeitsmarktzulassung durch die Ausländerbehörde. Zwar gilt § 9 [X.] nicht nur für Fachkräfte. Eine derartige [X.]eschränkung ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Norm noch aus den nach der Verordnungsbegründung übernommenen [X.]. Allein der Umstand, dass sich § 9 [X.] im 2. Teil der [X.]eschäftigungsverordnung unter der Überschrift "Zuwanderung von Fachkräften" befindet und der Verordnungsgeber in der Verordnungsbegründung als Motiv für die Übernahme der [X.] in § 3b [X.]erfV und § 44 [X.] a.F. darauf hinweist, dass Fachkräfte hierdurch eine Perspektive erhalten sollen, rechtfertigt keine [X.]egrenzung der Privilegierung auf diesen Personenkreis. Die systematische Einordnung der Norm im Kapitel über die Zuwanderung von Fachkräften verdeutlicht aber zusammen mit der Verordnungsbegründung, dass es bei § 9 [X.] um die Verfestigung eines durch behördliche Zulassung eröffneten Arbeitsmarktzugangs geht. Ein Ausländer, der im [X.]esitz einer Aufenthaltserlaubnis ist, die [X.] Gesetzes zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt, darf zwar jeder [X.]eschäftigung nachgehen. Er hält sich [X.] aber nicht zum Zweck der [X.]eschäftigung, sondern aus anderen Gründen und unabhängig von der tatsächlichen Ausübung einer [X.]eschäftigung im [X.] auf. Sein Zugang zum Arbeitsmarkt beruht nicht auf einer behördlichen Zulassung, sondern ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und ist untrennbar mit einem anderen Aufenthaltszweck verknüpft. Solange dieser (andere) Aufenthaltszweck andauert, bedarf der Ausländer keiner Arbeitsmarktzulassung durch die Ausländerbehörde (mit oder ohne Zustimmung der [X.]). Damit kann er sich, wenn er - wie hier - nach Wegfall des bisherigen [X.] im Wege eines sog. "Spurwechsels" die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der [X.]eschäftigung begehrt, schon nicht auf einen ihm durch Zulassung eröffneten Arbeitsmarktzugang berufen. Von dieser Differenzierung ist offensichtlich auch der Verordnungsgeber ausgegangen, wenn er in der [X.]egründung zu § 9 [X.] hervorhebt, dass die von den [X.] erfassten Aufenthaltstitel zunächst nur befristet erteilt würden und ausländische Fachkräfte leichter erkennen können sollten, ab wann sie nach der ersten "Zulassung" zur [X.]eschäftigung uneingeschränkt in [X.] arbeiten dürfen ([X.]. 182/13 S. 31).

Schließlich ergeben sich auch aus Sinn und Zweck der [X.]eschäftigungsverordnung und speziell des § 9 [X.] keine zwingenden Gründe für eine weite Auslegung des [X.]egriffs der Aufenthaltserlaubnis. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] steuert die [X.]eschäftigungsverordnung die Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer und bestimmt, unter welchen Voraussetzungen sie und die bereits in [X.] lebenden Ausländer zum Arbeitsmarkt zugelassen werden können. Damit gilt die [X.]eschäftigungsverordnung zwar für die Zulassung von Ausländern zu einer [X.]eschäftigung unabhängig vom (bisherigen) Aufenthalt und Aufenthaltszweck. Allerdings ist der sachliche Anwendungsbereich der [X.]eschäftigungsverordnung auf Fälle beschränkt, in denen der Ausländer nicht schon [X.] Gesetzes zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt ist, sondern es darum geht, ob ihm die Ausübung einer [X.]eschäftigung erlaubt wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 [X.]). Innerhalb dieses vorgegebenen Anwendungsbereichs ermöglicht § 9 [X.] eine Verfestigung des Arbeitsmarktzugangs nach einer behördlichen Zulassung. Auch dies spricht dafür, dass für eine Zustimmungsfreiheit nach § 9 [X.] allein der [X.]esitz eines [X.] Gesetzes zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltstitels nicht ausreicht, sondern es für den Verzicht auf eine (nochmalige) Einbeziehung der [X.] und Prüfung der (beschäftigungsrechtlichen) Zulassungsvoraussetzungen zumindest des [X.]esitzes eines Aufenthaltstitels mit einer Arbeitsmarktzulassung bedarf.

b) Kann sich der Kläger nicht auf § 9 [X.] berufen, bedarf die von ihm ausgeübte [X.]eschäftigung der Zustimmung der [X.]. Diese kann bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der [X.]eschäftigung durch das Gericht nur ersetzt werden, wenn es um die Ausübung einer nach der [X.]eschäftigungsverordnung zustimmungsfähigen [X.]eschäftigung geht. Außerdem müssen - zwischen den [X.]eteiligten unstreitig - jedenfalls bei zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigungen die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 3 bzw. 4 [X.] vorliegen.

aa) Entgegen der Auffassung des [X.] regeln § 18 Abs. 3 und 4 [X.] nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht lediglich die Voraussetzungen, unter denen die [X.] eine nach der [X.]eschäftigungsverordnung erforderliche Zustimmung zu erteilen hat, sondern enthalten weitere Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung durch die Ausländerbehörde ("Ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer [X.]eschäftigung nach Absatz 2 ... darf nur erteilt werden, wenn ..."). Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, darf die Ausländerbehörde jedenfalls bei zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigungen keine Aufenthaltserlaubnis erteilen.

Dass mit § 18 Abs. 3 und 4 [X.] der Grundtatbestand des § 18 Abs. 2 [X.] eingeschränkt werden sollte, ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte. Denn die Ergänzungen in § 18 Abs. 3, 4 und 5 [X.] sind auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses aufgenommen worden ([X.]. 15/3479 [X.]). Während § 18 Abs. 2 [X.] alle Arten von [X.]eschäftigungen erfasst, differenziert § 18 Abs. 3 und 4 [X.] innerhalb des Spektrums möglicher [X.]eschäftigungen nach dem Erfordernis einer qualifizierten [X.]erufsausbildung. Außerdem bedarf es nach § 18 Abs. 5 [X.] stets einer Arbeitsplatzzusage. Unter welchen Voraussetzungen die [X.] (materiell) einer zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigung zuzustimmen hat, ergibt sich systematisch nicht aus § 18 Abs. 3 und 4 [X.], sondern aus § 39 [X.] und aus der [X.]eschäftigungsverordnung (vgl. § 1 Abs. 1 [X.]). Ob und ggf. in welchem Umfang § 18 Abs. 3 und 4 [X.] bei zustimmungsfreien [X.]eschäftigungen zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen einer einschränkenden Auslegung unterliegen, bedarf im vorliegenden Verfahren, in dem es um die Ausübung einer zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigung geht, keiner Entscheidung.

bb) Zur Konkretisierung des [X.]egriffs der qualifizierten [X.]erufsausbildung im Sinne des § 18 Abs. 3 und 4 [X.] kann auf § 6 [X.] zurückgegriffen werden. Danach liegt im Inland eine qualifizierte [X.]erufsausbildung vor, wenn die Ausbildungsdauer mindestens zwei Jahre beträgt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 [X.]), und bedarf es für eine im Ausland erworbene [X.]erufsqualifikation einer entsprechenden Gleichwertigkeit (§ 6 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Ob die vom Kläger ausgeübte [X.]eschäftigung als Orts[X.] bei der [X.]otschaft in diesem Sinne eine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt, bedarf - wie vom [X.]erufungsgericht zutreffend angenommen - keiner abschließenden Entscheidung. Denn der Kläger erfüllt weder die Voraussetzungen des § 18 Abs. 3 [X.] noch diejenigen des § 18 Abs. 4 [X.].

cc) [X.]ei Annahme einer [X.]eschäftigung, die eine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt, darf nach § 18 Abs. 4 Satz 1 [X.] ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer [X.]eschäftigung nach Absatz 2 nur für eine [X.]eschäftigung in einer [X.]erufsgruppe erteilt werden, die durch Rechtsverordnung nach § 42 (hier: [X.]) zugelassen worden ist. Zutreffend ist das [X.]erufungsgericht davon ausgegangen, dass die vom Kläger bei Ablauf der Geltungsdauer der ihm zuletzt erteilten Aufenthaltserlaubnis im August 2013 ausgeübte [X.]eschäftigung in der Konsularabteilung der [X.] insbesondere nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Zustimmung nach § 4 Satz 1 Nr. 1 [X.] (Leitende Angestellte und Spezialisten) erfüllt. Danach kann die Zustimmung erteilt werden für leitende Angestellte und andere Personen, die zur Ausübung ihrer [X.]eschäftigung über besondere, vor allem unternehmensspezifische Spezialkenntnisse verfügen, eines im Inland ansässigen Unternehmens für eine qualifizierte [X.]eschäftigung in diesem Unternehmen. Dabei kann - mit dem [X.]erufungsgericht - dahinstehen, ob eine [X.]otschaft mit einem im Inland ansässigen Unternehmen gleichgestellt werden kann. Denn der Kläger übte im August 2013 nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen, den Senat grundsätzlich bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) tatrichterlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts weder eine leitende Tätigkeit aus noch musste er zur Ausübung der Tätigkeit über besondere, vor allem unternehmensspezifische Spezialkenntnisse verfügen. Nichts anderes gilt im Übrigen mit [X.]lick auf die vom Kläger im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem [X.]erufungsgericht nach einem Abteilungswechsel zu gleichen Konditionen ausgeübte Sachbearbeitertätigkeit in der Kulturabteilung der [X.]otschaft. Gegenteiliges wird auch vom Kläger nicht behauptet.

dd) Der Kläger erfüllt ersichtlich auch nicht die Voraussetzungen des § 18 Abs. 4 Satz 2 [X.]. Danach kann in begründeten Einzelfällen eine Aufenthaltserlaubnis (auch) für eine [X.]eschäftigung erteilt werden, wenn an der [X.]eschäftigung ein öffentliches, insbesondere ein regionales, wirtschaftliches oder arbeitsmarktpolitisches Interesse besteht. Da sich die [X.]eschäftigung ausländischer Arbeitnehmer nach § 18 Abs. 1 [X.] an den Erfordernissen des Wirtschaftsstandortes [X.] orientiert unter [X.]erücksichtigung der Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt und dem Erfordernis, die Arbeitslosigkeit wirksam zu bekämpfen, kann ein öffentliches Interesse an der [X.]eschäftigung eines bestimmten Ausländers etwa darin bestehen, dass er in einem Unternehmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen beiträgt oder den Abbau von Arbeitsplätzen verhindert. Da das öffentliche Interesse ausdrücklich nur in begründeten Einzelfällen zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis führen kann, muss es über das Interesse des Arbeitgebers an der Einstellung eines bestimmten ausländischen Arbeitnehmers (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 4. November 1991 - 1 [X.] 132.91 - [X.] 402.240 § 10 AuslG 1990 Nr. 1 = juris Rn. 6 zum öffentlichen Interesse an der [X.]eschäftigung eines Ausländers nach § 10 Abs. 1 und 2 AuslG 1990 i.V.m. § 5 Nr. 2, § 8 [X.]) und erst recht über das private [X.]eschäftigungsinteresse des Ausländers hinausgehen. Ein öffentliches Interesse ergibt sich im Falle des [X.] auch nicht aus außenpolitischen Gründen. Nach den [X.] des [X.] haben ausländische Vertretungen seit Anfang 2013 nicht (mehr) die Möglichkeit zur Anwerbung eigener Staatsangehöriger im [X.], sondern können nur noch Ortskräfte einstellen, die im [X.]esitz des hierfür erforderlichen Aufenthaltstitels sind (5.4.1 der [X.]). In Anwendung dieser Richtlinien hat das [X.] der [X.]eschäftigung des [X.] nur bis zum 8. August 2013 zugestimmt.

ee) Der Kläger erfüllt schließlich auch nicht die Voraussetzungen des § 18 Abs. 3 [X.]. Danach darf eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer [X.]eschäftigung nach Absatz 2, die keine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt, nur erteilt werden, wenn dies durch zwischenstaatliche Vereinbarung bestimmt ist oder wenn aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 42 (hier: [X.]) die Erteilung der Zustimmung zu einer Aufenthaltserlaubnis für diese [X.]eschäftigung zulässig ist. Weder ergibt sich eine (abstrakte) Erlaubnisfähigkeit der zustimmungspflichtigen [X.]eschäftigung aus einer zwischenstaatlichen Vereinbarung noch erfüllt der Kläger als Orts[X.] die Voraussetzungen für eine in der [X.]eschäftigungsverordnung aufgeführte zustimmungsfähige Tätigkeit, die keine qualifizierte [X.]erufsausbildung voraussetzt.

2. Die Klage hat auch keinen Erfolg, soweit sie sich gegen die Abschiebungsandrohung richtet. Der Kläger ist nach § 50 Abs. 1 [X.] ausreisepflichtig, da er einen erforderlichen Aufenthaltstitel nicht mehr besitzt. Die Ausreisepflicht ist nach § 58 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] mit der Zustellung des angegriffenen [X.]escheids vollziehbar geworden, da Widerspruch und Klage gegen die Ablehnung des Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels [X.] Gesetzes keine aufschiebende Wirkung haben. Soweit die [X.]ehörde im gerichtlichen Verfahren die Vollziehung ausgesetzt hat, endet diese Aussetzung mit Abschluss des Gerichtsverfahrens.

Die dem Kläger von der Ausländerbehörde gesetzte Frist zur freiwilligen Ausreise ist nicht zu beanstanden. Nach § 59 Abs. 1 Satz 1 und 4 [X.] ist dem Ausländer eine Frist zwischen sieben und 30 Tagen für die freiwillige Ausreise zu setzen; unter [X.]erücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls kann sie auch für einen längeren Zeitraum festgesetzt werden. Im [X.]escheid vom 2. Dezember 2013, der dem Kläger am 4. Dezember 2013 zugestellt worden ist, hat die Ausländerbehörde eine Frist bis zum 9. Januar 2014 gesetzt. Eine solche datumsmäßige Fixierung ist mit dem Gebot einer nach Tagen zu bestimmenden Ausreisefrist jedenfalls dann zu vereinbaren, wenn die Ausreisepflicht - wie hier - [X.] Gesetzes vollziehbar ist. In diesem Fall wird die der Sache nach in Tagen gesetzte Ausreisefrist durch einen die aufschiebende Wirkung der Klage anordnenden [X.]eschluss des [X.] gemäß § 59 Abs. 1 Satz 6 [X.] unterbrochen und läuft mit Eintritt der Rechts[X.] der Entscheidung erneut an ([X.], Urteil vom 25. März 2015 - 1 C 19.14 - [X.]E 151, 377 Rn. 26). Entsprechendes gilt, wenn die [X.]ehörde - wie hier - zur Abwendung einer gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO den Vollzug ihrer Entscheidung bis zum Abschluss des gerichtlichen Verfahrens aussetzt.

Als Rückkehrentscheidung steht die Abschiebungsandrohung auch im Einklang mit der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 - Rückführungsrichtlinie (A[X.]l. [X.] Nr. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98). Sie ist nach nationalem Recht nicht mit einem gesetzlichen Einreiseverbot verbunden (vgl. § 11 [X.]). [X.] kann, welche zeitlichen Anforderungen an die Anordnung eines Einreiseverbots im - hier nur in [X.]etracht kommenden - Fall des Art. 11 Abs. 1 [X.]uchst. b Rückführungsrichtlinie aus der Richtlinie folgen, ob das Einreiseverbot also etwa bereits zusammen mit der Rückkehrentscheidung (aufschiebend bedingt) angeordnet oder jedenfalls im Zusammenhang mit der Abschiebung festgesetzt werden muss. Denn das Fehlen einer Entscheidung zum Einreiseverbot belastet den Kläger nicht und hat keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung als Rückkehrentscheidung (vgl. [X.], Urteil vom 29. Mai 2018 - 1 C 17.17 - juris Rn. 24 m.w.[X.]).

3. [X.] beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Da sich die [X.]eigeladene nicht mit einem eigenen Antrag am Kostenrisiko beteiligt hat, entspricht es der [X.]illigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt.