Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 11.10.2010, Az. 1 BvR 1425/10

Die Verfassungsbes[X.]hwerde betrifft einen Genehmigungswettbewerb um eine Linienverkehrsgenehmigung na[X.]h dem Personenbeförderungsgesetz ([X.]).

1. Der Bes[X.]hwerdeführer betreibt als Einzelkaufmann ein Busunternehmen. Er war Inhaber einer Genehmigung für den eigenwirts[X.]haftli[X.]h betriebenen Linienverkehr mit Bussen auf den Linien 172, 172a und 173 im Berei[X.]h des Nahverkehrsplans für den [X.]Diese Genehmigung war befristet bis zum 31. Dezember 2006.

Im Jahr 2005 beantragte der Bes[X.]hwerdeführer die Wiedererteilung der Genehmigung für die [X.] ab 1. Januar 2007. Na[X.]hdem die Antragsunterlagen aus Si[X.]ht der Genehmigungsbehörde am 6. Oktober 2005 vollständig vorlagen, verlängerte sie die [X.]zur Ents[X.]heidung über den Antrag gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 [X.] um drei Monate bis zum 6. April 2006. Am Anhörungsverfahren beteiligte sie unter anderem die [X.] (im Folgenden: [X.]), die im Einzugsberei[X.]h der betroffenen Stre[X.]ken über einen längeren [X.]raum [X.] dur[X.]hgeführt hatte. Im November 2005 ma[X.]hte die [X.] Einwendungen gegen den Antrag des Bes[X.]hwerdeführers geltend und beantragte ihrerseits eine entspre[X.]hende Linienverkehrsgenehmigung. Die Genehmigungsbehörde leitete au[X.]h insoweit ein Anhörungsverfahren ein; au[X.]h hier verlängerte sie die [X.]. Im März 2006 teilte die Genehmigungsbehörde dem Bes[X.]hwerdeführer und der [X.] mit, dass eine Ents[X.]heidung über die Anträge bis zum 6. April 2006 getroffen werde. Bereits am 6. Januar 2006 hatte die [X.] eine inhaltli[X.]he Ausweitung ihres Verkehrsangebots vorgelegt. Am 28. März 2006 rei[X.]hte der Bes[X.]hwerdeführer eine Modifikation seines [X.] ein. Mit Bes[X.]heid vom 29. März 2006 erteilte die Behörde der [X.] die beantragte Linienverkehrsgenehmigung und lehnte mit weiterem Bes[X.]heid vom selben Tag den Antrag des Bes[X.]hwerdeführers ab; dessen ergänzendes Verkehrsangebot vom Vortag bezog sie in ihre Ents[X.]heidung ni[X.]ht mit ein.

Dagegen erhob der Bes[X.]hwerdeführer - ebenso wie andere Bewerber um die Genehmigung - Widerspru[X.]h. Daraufhin lud die Genehmigungsbehörde zu einem Erörterungstermin im September 2006 und teilte mit, dass auf Grundlage dieses Erörterungstermins über die Widersprü[X.]he ents[X.]hieden werden solle. Demzufolge würden der Widerspru[X.]hsents[X.]heidung nur die von den Beteiligten bis zum Abs[X.]hluss des Termins abgegebenen Erklärungen und Unterlagen sowie die Ergebnisse der Erörterung zugrunde gelegt. Der Erörterungstermin wurde dann wegen no[X.]h ausstehender Verhandlungen vertagt und am 11. Oktober 2006 fortgesetzt. Der Bes[X.]hwerdeführer nahm an diesem Termin ni[X.]ht teil. Die [X.] rei[X.]hte im Termin einen Antrag ein, die ihr erteilte Genehmigung auszuweiten. Der Termin wurde um 10.25 Uhr ges[X.]hlossen. Kurz na[X.]h 12.00 Uhr ging bei der Genehmigungsbehörde ein Telefax ein, mit dem der Bes[X.]hwerdeführer eine Modifikation seines bisherigen Verkehrsangebots vorlegte. Mit Widerspru[X.]hsbes[X.]heid vom 15. November 2006 wies die Genehmigungsbehörde die Widersprü[X.]he zurü[X.]k.

Die daraufhin vom Bes[X.]hwerdeführer erhobene Klage wies das Verwaltungsgeri[X.]ht mit Urteil vom 14. März 2008 ab. Den Antrag des Bes[X.]hwerdeführers auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgeri[X.]ht mit Bes[X.]hluss vom 12. November 2009 ab. Es bestünden keine ernstli[X.]hen Zweifel an der Ri[X.]htigkeit des verwaltungsgeri[X.]htli[X.]hen Urteils. Wegen der Rüge des Bes[X.]hwerdeführers, dass die konkrete Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens zu einer Art Versteigerung von Linienverkehrsgenehmigungen führe und sogar Angebote berü[X.]ksi[X.]htigt worden seien, die erst im Widerspru[X.]hsverfahren na[X.]hgebessert worden seien, habe das [X.]die Frage der Re[X.]htmäßigkeit dahinstehen lassen und dem Bes[X.]hwerdeführer in ni[X.]ht zu beanstandender Weise unter dem Gesi[X.]htspunkt des [X.] die Berufung auf die Fehlerhaftigkeit des Verfahrens verwehrt, weil er selbst die si[X.]h aus diesem Verfahren ergebenden Mögli[X.]hkeiten genutzt habe. Unabhängig davon sprä[X.]hen au[X.]h keine überwiegenden Gründe dafür, dass die von der Genehmigungsbehörde gewählte Verfahrensweise re[X.]htswidrig gewesen wäre. Das Personenbeförderungsgesetz gebe nur wenig Anhaltspunkte, wie das Verfahren bei Beteiligung konkurrierender Unternehmen auszugestalten sei. Das Ziel der Regelungen zur Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen, einen Ausglei[X.]h zu s[X.]haffen zwis[X.]hen der angestrebten Optimierung einer Si[X.]herstellung des öffentli[X.]hen Verkehrsinteresses, wel[X.]he dur[X.]h einen Wettbewerb unter den Anbietern gefördert werde, und der im Li[X.]hte von Art. 12 GG notwendigen Gewährleistung eines Besitzstandss[X.]hutzes für [X.], könne dur[X.]h eine mögli[X.]hst glei[X.]he Informationsgrundlage aller Antragsteller errei[X.]ht werden. Au[X.]h gebe es keine gesetzli[X.]he Pfli[X.]ht zur unveränderten Aufre[X.]hterhaltung eines [X.]. Mit der Na[X.]hbesserung von Anträgen sei dem auf eine optimale Bedienung der öffentli[X.]hen Verkehrsinteressen geri[X.]hteten Zwe[X.]k des § 13 [X.] sogar besonders gedient. Zur Gewährleistung eines na[X.]hprüfbar fairen Verfahrens habe die Genehmigungsbehörde allen Antragstellern allerdings einen Sti[X.]htag bekanntzugeben, weil es ansonsten mehr oder weniger zufällig wäre, wel[X.]her Konkurrent das "letzte" Angebot abgebe. Ob die Mitteilung der Beklagten, wona[X.]h eine Ents[X.]heidung bis zum 6. April 2006 getroffen werde, diesen Anforderungen genüge, könne dahinstehen. Denn na[X.]h dieser Mitteilung habe die [X.] keinen geänderten Antrag mehr vorgelegt. Das demgegenüber vom Bes[X.]hwerdeführer im Wege eines [X.] na[X.]h § 13 Abs. 2 Nr. 2 Bu[X.]hst. [X.]) [X.] am 28. März 2006 no[X.]hmals modifizierte [X.] sei zu Re[X.]ht ni[X.]ht mehr berü[X.]ksi[X.]htigt worden, weil ihm ein sol[X.]hes Ausgestaltungsre[X.]ht na[X.]h Beantragung der Wiedererteilung einer auslaufenden Genehmigung ni[X.]ht mehr zustehe. Im ans[X.]hließenden Widerspru[X.]hsverfahren habe die Genehmigungsbehörde zum S[X.]hutz des [X.] eine Auss[X.]hlussfrist gesetzt, indem sie den Beteiligten mitgeteilt habe, neue Erklärungen könnten nur bis zum Abs[X.]hluss des (zweiten) Erörterungstermins am 11. Oktober 2006 abgegeben werden. Die na[X.]h dem Abs[X.]hluss des Erörterungstermins per Fax eingegangene Angebotsmodifikation dur[X.]h den Bes[X.]hwerdeführer habe daher als verfristet unberü[X.]ksi[X.]htigt bleiben müssen. Ernstli[X.]he Zweifel an der Ri[X.]htigkeit des verwaltungsgeri[X.]htli[X.]hen Urteils lägen au[X.]h ni[X.]ht vor, soweit der Zulassungsantrag Einwendungen gegen die Beurteilung der materiell-re[X.]htli[X.]hen Voraussetzungen geltend ma[X.]he. Das Verwaltungsgeri[X.]ht habe ausführli[X.]h und re[X.]htsfehlerfrei begründet, warum die Auswahlents[X.]heidung der Beklagten ni[X.]ht zu beanstanden sei. Eine Anhörungsrüge des Bes[X.]hwerdeführers wies das Oberverwaltungsgeri[X.]ht mit Bes[X.]hluss vom 27. April 2010 zurü[X.]k.

2. Der Bes[X.]hwerdeführer rügt eine Verletzung seiner Grundre[X.]hte und grundre[X.]htsglei[X.]hen Re[X.]hte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG.

Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt, weil es in dem zugrunde liegenden Genehmigungswettbewerb an der nötigen wettbewerbli[X.]hen Fairness gemangelt habe. Die angegriffenen Ents[X.]heidungen billigten ein Verfahren, das der Sa[X.]he na[X.]h eine Versteigerung von [X.]darstelle. Die konkreten Rahmenbedingungen dieser Versteigerung seien mit den Grundre[X.]hten des Bes[X.]hwerdeführers ni[X.]ht in Einklang zu bringen. Insbesondere habe die Genehmigungsbehörde das Verfahren zu einem willkürli[X.]h bestimmten [X.]punkt beendet. Zu diesem [X.]punkt habe sie ledigli[X.]h der [X.] eine letzte Chan[X.]e zur Na[X.]hbesserung ihres Angebots unter Kenntnis des Angebots des Bes[X.]hwerdeführers gegeben. Dur[X.]h die we[X.]hselseitige Bekanntgabe der konkurrierenden Angebote im Rahmen des Anhörungsverfahrens seien zudem Betriebs- und Ges[X.]häftsgeheimnisse des Bes[X.]hwerdeführers verletzt worden. Dies werde dadur[X.]h verstärkt, dass die [X.] in das Anhörungsverfahren einbezogen worden sei, obwohl sie ni[X.]ht zu dem in § 14 Abs. 1 Nr. 1 [X.] genannten Personenkreis gehört habe. Weiter rügt der Bes[X.]hwerdeführer, dass als maßgebli[X.]her [X.]punkt auf die letzte Verwaltungsents[X.]heidung abgestellt worden sei. Es liege in der Natur des [X.], dass spätestens der [X.]punkt der Ausgangsents[X.]heidung maßgebli[X.]h sein müsse. Zu beanstanden sei au[X.]h, dass sein Angebot vom 28. März 2006 ni[X.]ht berü[X.]ksi[X.]htigt worden sei. Außerdem habe die Ankündigung der Behörde im Widerspru[X.]hsverfahren, Erklärungen könnten nur bis zum Datum des Erörterungstermins berü[X.]ksi[X.]htigt werden, so verstanden werden dürfen, dass weitere Angebote au[X.]h bis zum Ablauf des 11. Oktober 2006 mögli[X.]h gewesen seien. In seinem Re[X.]ht auf Glei[X.]hbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG sieht si[X.]h der Bes[X.]hwerdeführer verletzt, weil die Genehmigungsbehörde ohne sa[X.]hli[X.]hen Grund darüber hinweggesehen habe, dass die [X.] die Voraussetzungen des § 13 [X.] ni[X.]ht erfüllt habe. Außerdem sei er im Rahmen der Prüfung des Kriteriums der mögli[X.]hst guten Verkehrsbedienung Kriterien unterworfen worden, die ihm vorher ni[X.]ht bekannt gegeben worden und die auf ihn in unglei[X.]h behandelnder Weise angewandt worden seien. Sein Anspru[X.]h auf re[X.]htli[X.]hes Gehör sei verletzt, weil die Geri[X.]hte auf Kernberei[X.]he seines Tatsa[X.]henvortrags ni[X.]ht eingegangen seien.

Die Verfassungsbes[X.]hwerde ist ni[X.]ht zur Ents[X.]heidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 [X.] liegen ni[X.]ht vor. Die Verfassungsbes[X.]hwerde hat keine grundsätzli[X.]he verfassungsre[X.]htli[X.]he Bedeutung. Ihre Annahme ist au[X.]h ni[X.]ht zur Dur[X.]hsetzung der Grundre[X.]hte oder grundre[X.]htsglei[X.]hen Re[X.]hte des Bes[X.]hwerdeführers angezeigt. Sie ist zum Teil unzulässig, im Übrigen unbegründet.

1. Soweit der Bes[X.]hwerdeführer rügt, dur[X.]h die Einbeziehung der [X.] in das Anhörungsverfahren seien seine dur[X.]h [ref=d[X.]8b7fd0-a8b5-4[X.]9[X.]-8f[X.]9-a58798316dfb]Art. 12 Abs. 1 [X.]] ges[X.]hützte Betriebs- und Ges[X.]häftsgeheimnisse verletzt worden, ist die Verfassungsbes[X.]hwerde ni[X.]ht hinrei[X.]hend substantiiert begründet (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.]). Glei[X.]hes gilt für die [X.], er werde dur[X.]h die Ni[X.]htbea[X.]htung seines [X.] vom 28. März 2006 und dur[X.]h die Berü[X.]ksi[X.]htigung neuer [X.] während des Widerspru[X.]hsverfahrens in seiner Berufsfreiheit verletzt und die Genehmigungsbehörde habe unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG überras[X.]hende Kriterien angewandt. Au[X.]h die behaupteten Verletzungen von Art. 103 Abs. 1 GG werden ni[X.]ht substantiiert dargelegt.

2. Im Übrigen ist die Verfassungsbes[X.]hwerde unbegründet. Die angegriffenen Ents[X.]heidungen verletzen den Bes[X.]hwerdeführer ni[X.]ht in seinen Grundre[X.]hten. Wenn si[X.]h mehrere Unternehmer um eine Linienverkehrsgenehmigung bewerben, aber nur einer von ihnen die begehrte Genehmigung erhalten kann, dann gewährleistet Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, dass jeder Bewerber eine faire Chan[X.]e erhält, entspre[X.]hend den in § 13 [X.] geregelten [X.] zum Zuge zu kommen. Im Hinbli[X.]k auf die Berufsfreiheit ist insoweit die Komplementärfunktion des Verfahrens für die Dur[X.]hsetzung der materiellen Re[X.]hte zu bea[X.]hten. Art. 12 Abs. 1 GG gebietet - unabhängig davon, ob dur[X.]h die Versagung einer Linienverkehrsgenehmigung ledigli[X.]h die Berufsausübungsfreiheit berührt wird oder ob im Einzelfall die Berufswahl tangiert ist - eine der Bedeutung der Berufsfreiheit angemessene Verfahrensgestaltung im Vorfeld der Auswahlents[X.]heidung (vgl. [X.] 73, 280 <296>; 82, 209 <227>; [X.]K 4, 1 <9>; [X.], Bes[X.]hluss der [X.] des [X.] vom 20. September 2002 - 1 BvR 819/01, 1 BvR 826/01 -, NJW-RR 2003, S. 203; Bes[X.]hluss der [X.] des [X.] vom 3. August 2009 - 1 BvR 369/08 -, NJW-RR 2009, S. 1502 <1503>). Zudem erfordert Art. 3 Abs. 1 GG eine der Si[X.]herung des [X.]han[X.]englei[X.]hen Zugangs zur berufli[X.]hen Tätigkeit angemessene Verfahrensgestaltung (vgl. [X.] 116, 1 <17 f.>).

Daran gemessen ist es verfassungsre[X.]htli[X.]h ni[X.]ht zu beanstanden, dass die Genehmigungsbehörde die bei ihr eingehenden Anträge anderen Unternehmen zur Kenntnis gab und diesen die Mögli[X.]hkeit einräumte, ans[X.]hließend mit dieser Kenntnis eigene, konkurrierende Anträge zu stellen. Ents[X.]heidet si[X.]h die Genehmigungsbehörde für eine sol[X.]he Verfahrensgestaltung (vgl. dazu [X.], [X.], 2007, § 13 [X.]. 10 , § 14 [X.]. 3 ; krit. [X.], GewAr[X.]h 2004, S. 89 <91>; vgl. au[X.]h [X.], 270 <276>), setzt ein [X.]han[X.]englei[X.]her Wettbewerb allerdings voraus, dass au[X.]h der erste Antragsteller auf die konkurrierenden Anträge reagieren kann, weil er sonst gegenüber den Mitbewerbern ohne sa[X.]hli[X.]hen Grund bena[X.]hteiligt würde. Eine Mögli[X.]hkeit zum "Na[X.]hbessern" von Anträgen ist bei dieser Verfahrensgestaltung ni[X.]ht s[X.]hle[X.]hthin unvereinbar mit einem fairen Wettbewerb. Solange sie allen Prätendenten in glei[X.]her Weise und auf Grundlage eines verglei[X.]hbaren Kenntnisstandes eingeräumt wird, ist sie unter dem Gesi[X.]htspunkt der Chan[X.]englei[X.]hheit ni[X.]ht zu beanstanden. Notwendig ist allerdings, dass au[X.]h bei Abgabe der jeweils letzten Antragsfassung die glei[X.]hen Voraussetzungen gelten. Die Genehmigungsbehörde darf deshalb grundsätzli[X.]h ni[X.]ht zu einem für die Antragsteller ni[X.]ht vorhersehbaren, beliebigen [X.]punkt das Auswahlverfahren für beendet erklären, sondern muss in der Regel im Voraus einen Termin zur Abgabe der letzten Antragsfassung festlegen. Diese verfassungsre[X.]htli[X.]hen Vorgaben hat das Oberverwaltungsgeri[X.]ht hinrei[X.]hend bea[X.]htet. Es sah eine mögli[X.]hst glei[X.]he Informationsgrundlage aller Antragsteller gerade als ein Mittel zur Verwirkli[X.]hung der Chan[X.]englei[X.]hheit an und ging davon aus, dass ein na[X.]hprüfbar faires Verfahren die Bekanntgabe eines Sti[X.]htages voraussetze.

Jedenfalls im Widerspru[X.]hsverfahren hat die Genehmigungsbehörde einen sol[X.]hen Endzeitpunkt benannt. Ob der Bes[X.]hwerdeführer seine letzte Antragsfassung am 11. Oktober 2006 no[X.]h vor diesem Endzeitpunkt vorgelegt hat, ist eine Frage der Würdigung der ents[X.]heidungserhebli[X.]hen Tatsa[X.]hen und grundsätzli[X.]h allein von den dafür zuständigen Fa[X.]hgeri[X.]hten zu beurteilen. Die Anberaumung eines Erörterungstermins, zu dem alle in Betra[X.]ht kommenden Antragsteller geladen werden, ist keine grundsätzli[X.]h ungeeignete Maßnahme, um allen Bewerbern in glei[X.]her Weise eine Chan[X.]e zur Erläuterung und Modifikation ihrer Anträge zu geben. Die Annahme, dass das mehr als eineinhalb Stunden na[X.]h Ende des Termins eingegangene Telefax des Bes[X.]hwerdeführers ni[X.]ht mehr zu berü[X.]ksi[X.]htigen sei, lässt jedenfalls eine Verletzung spezifis[X.]hen Verfassungsre[X.]hts ni[X.]ht erkennen.

Unter dem Gesi[X.]htspunkt eines [X.]han[X.]englei[X.]hen [X.] ist es au[X.]h verfassungsre[X.]htli[X.]h unbedenkli[X.]h, dass die [X.] überhaupt über den Antrag des Bes[X.]hwerdeführers informiert wurde, obwohl sie na[X.]h Auffassung des Verwaltungsgeri[X.]hts ni[X.]ht zum [X.]der in § 14 Abs. 1 Nr. 1 [X.] Genannten gehörte. Denn die Chan[X.]englei[X.]hheit würde beeinträ[X.]htigt, wenn die Genehmigungsbehörde nur einen Teil der potentiellen Bewerber über den Inhalt vorliegender Genehmigungsanträge informieren und ihnen sodann die Mögli[X.]hkeit einräumen würde, mit diesem Wissen konkurrierende Anträge zu stellen.

Soweit der Bes[X.]hwerdeführer rügt, die [X.] erfülle die materiellen [X.] des § 13 [X.] ni[X.]ht, ist für eine Verletzung spezifis[X.]hen Verfassungsre[X.]hts ni[X.]hts zu erkennen.

Von einer weiteren Begründung wird na[X.]h § 93d Abs. 1 Satz 3 [X.] abgesehen.

Diese Ents[X.]heidung ist unanfe[X.]htbar.