L e i t s a t z

zum Urteil des [X.] vom 8. [X.]ezember 2004

- 2 [X.] -

[X.]ie Mitglieder des [X.] im Vermittlungsausschuss müssen die politischen Stärkeverhältnisse im Plenum des [X.] nach dem Grundsatz der [X.] repräsentieren. Funktion und Aufgaben des [X.] fordern keine zwingende Ausrichtung der Besetzung des [X.] am Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der [X.] im Zweifel zu weichen hätte.

Im Namen des Volkes

In dem Organstreitverfahren
über den Antrag festzustellen,

dass der [X.] Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 [X.] verletzt hat, indem sein Beschluss vom 30. Oktober 2002 (Plenarprotokoll 15/5, [X.]ografischer Bericht, [X.]) vorsieht, für die Zusammensetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss das Verfahren St. Laguë/[X.] mit der Maßgabe anzuwenden, dass die zu verteilende Anzahl der Sitze um einen reduziert wird und der unberücksichtigte Platz der stärksten Fraktion zugewiesen wird,

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsident [X.],
Jentsch,
Broß,
[X.],
[X.],
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff, Gerhardt

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Mai 2004
durch

Urteil

für Recht erkannt:

[X.]er Antragsgegner ist verpflichtet, über die Grundsätze, nach denen die Mitglieder des [X.]eutschen [X.] in den Vermittlungsausschuss entsandt werden, nach Maßgabe der Gründe dieser Entscheidung erneut zu beschließen.

Gründe:

[X.] Beschluss des [X.]eutschen [X.] vom 30. Oktober 2002, der das Verfahren für die Berechnung der [X.] der Fraktionen bei der Besetzung der Ausschüsse und anderer Gremien festlegt.

A.

[X.]

1. [X.]er [X.] fasst zu Beginn jeder Wahlperiode einen Beschluss über das Zählverfahren, nach dem die [X.] der Fraktionen berechnet werden, um die Sitze im Ältestenrat sowie in den [X.]sausschüssen zuzuteilen, und nach dem das Zugriffsrecht auf die Ausschussvorsitze geregelt wird (vgl. § 57 Abs. 1 in Verbindung mit § 12 der Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.] - [X.] - in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980, BGBl I S. 1237, zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 12. Februar 1998, BGBl I S. 428, Beschluss der Fortgeltung im 15. [X.], Plenarprotokoll 15/1 vom 17. Oktober 2002, S. 8 A, BT[X.]rucks 15/1). [X.]as Zählverfahren wird auch für Wahlen angewendet, die der [X.] zur Besetzung anderer Gremien, wie insbesondere des Gemeinsamen [X.] nach Art. 53a Abs. 1 Satz 2 [X.] und des [X.] nach Art. 77 Abs. 2 [X.] (Vermittlungsausschuss), vornimmt. In der Vergangenheit hat es dabei immer wieder Wechsel der Zählverfahren für die Gremienbesetzung gegeben.

2. Nach der [X.] beschloss der [X.] auf seiner konstituierenden Sitzung am 17. Oktober 2002 auf den Antrag aller Fraktionen die Weitergeltung des Geschäftsordnungsrechts (BT[X.]rucks 15/1 und Beschluss vom 17. Oktober 2002, Plenarprotokoll 15/1 S. 8 A). Auf seiner 5. Sitzung am 30. Oktober 2002 beriet der [X.] unter den Tagesordnungszusatzpunkten 1 bis 2 über zwei Anträge zur Bestimmung des Verfahrens für die Berechnung der [X.] der Fraktionen in allen Gremien und Ausschüssen der 15. Wahlperiode.

[X.]er Antrag der Fraktionen von [X.]/[X.]SU und [X.](BT[X.]rucks 15/18) sah vor, dass die [X.] der Fraktionen nach dem Verfahren nach St. Laguë/[X.] berechnet werden sollten. [X.]er Antrag der Fraktionen von [X.] und BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN (BT[X.]rucks 15/17) enthielt eine zusätzliche Regelung für den Fall, dass nach der Anwendung des Verfahrens nach St. Laguë/[X.] die parlamentarische Mehrheit in dem betreffenden Gremium nicht wiedergegeben würde. In diesem Fall sollte eine Verteilung nach dem Verfahren nach d'Hondt errechnet werden. Bei demselben negativen Ergebnis im Hinblick auf die Spiegelung der parlamentarischen Mehrheit sollte wieder das Verfahren nach St. Laguë/[X.] angewendet werden, ergänzt allerdings um einen Korrekturfaktor, der im Ergebnis der stärksten Fraktion im [X.] einen weiteren Sitz verschaffen würde.

Hintergrund dieser unterschiedlich weit reichenden Anträge sind die konkreten [X.], die den Fraktionen nach dem Wahlergebnis der [X.] unter Anwendung der bislang geltenden Regelung insbesondere im Vermittlungsausschuss zugestanden hätten.

Auf der Grundlage von § 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des [X.] und des [X.]esrates für den Ausschuss nach Art. 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuss) - GOVermA - vom 19. April 1951 (BGBl II S. 103, zuletzt geändert durch Beschluss des [X.] vom 22. Oktober 2002, [X.] 792/02, Plenarprotokoll 15/1 S. 7 A – 8 A, 26 A - [X.]/Anlage und Beschluss des [X.]vom 8. November 2002, [X.] 792/02 – Beschluss, Plenarprotokoll 782, [X.]. Bericht, S. 496 [X.]), wonach die [X.]s- und die [X.] im Vermittlungsausschuss jeweils 16 Sitze umfasst, führte die Anwendung jedes der drei üblichen Zählverfahren - [X.]/[X.], d'Hondt und St. Laguë/[X.] (zur Funktionsweise der Verfahren siehe das Arbeitspapier des [X.]eutschen [X.], Referat [X.]atenbanken, Programmentwicklung; Anteile, Zugriffe und Reihenfolgen – [X.] – vom 15. April 1998, [X.]5-1998/002) - zu einer Verteilung der [X.] von sieben Sitzen für die [X.]-Fraktion, sieben Sitzen für die [X.]/[X.], einem Sitz für die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN und einem Sitz für die F[X.]P-Fraktion (7:7:1:1). [X.]iese Verteilung hätte zur Folge gehabt, dass die auf die Fraktionen von [X.] und BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN gegründete politische [X.]mehrheit auf der [X.]sbank des [X.] keine Mehrheit gehabt hätte.

3. [X.]er [X.] fasste auf seiner Sitzung am 30. Oktober 2002 nach einer kurzen Aussprache, in der jeweils ein Vertreter jeder Fraktion zu Wort kam, mit den Stimmen von [X.] und BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN folgenden Beschluss:

1) [X.]ie Zahl der auf die Fraktionen entfallenden Sitze im Ältestenrat und in den Ausschüssen des [X.]eutschen [X.] sowie die Regelung der Vorsitze in den Ausschüssen werden nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (St. Laguë/[X.]) berechnet, soweit nichts Abweichendes beschlossen wird.

[X.]as Gleiche gilt für die Besetzung von anderen Gremien, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.

2) Führt dies nicht zur Wiedergabe der parlamentarischen Mehrheit, errechnet sich die Verteilung nach d'Hondt. Führt auch ein Rückgriff auf dieses Verfahren nicht zur Abbildung der parlamentarischen Mehrheit, ist das Verfahren St. Laguë/[X.] mit der Maßgabe anzuwenden, dass die zu verteilende Anzahl der Sitze um einen reduziert wird und der unberücksichtigte Platz der stärksten Fraktion zugewiesen wird.

4. Auf der 10. Sitzung am 14. November 2002 wählte der [X.] auf der Grundlage des Beschlusses vom 30. Oktober 2002 seine Vertreter in den Vermittlungsausschuss (Plenarprotokoll 10. Sitzung, [X.]. Bericht, S. 574 [X.] – Beschluss). [X.]abei hatte die Antragstellerin nur sechs Mitglieder ihres insgesamt sieben Mitglieder umfassenden Wahlvorschlages (BT[X.]rucks 15/52) zur Abstimmung gestellt. Gewählt wurden acht Mitglieder der [X.]-Fraktion, sechs Mitglieder der [X.]/[X.] und jeweils ein Mitglied der F[X.]P-Fraktion und der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN.

Zuvor hatte der [X.] mit den Stimmen der Fraktionen von [X.] und BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN gegen die Stimmen der [X.]/[X.]SU- und der F[X.]P-Fraktion bei Enthaltung der beiden fraktionslosen [X.]smitglieder den Antrag der [X.]/[X.] (BT[X.]rucks 15/47) abgelehnt, ein neues Verfahren für die Berechnung der [X.] der Fraktionen im Vermittlungsausschuss zu bestimmen (Plenarprotokoll 15/10, [X.]. Bericht, S. 574 [X.]). [X.]ieser Vorschlag sah vor, jeweils sieben Mitglieder der [X.]- und [X.]/[X.] sowie jeweils ein Mitglied der F[X.]P-Fraktion und Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN in den Vermittlungsausschuss zu entsenden.

[X.]er Vermittlungsausschuss trat auf der Grundlage des angegriffenen Beschlusses des [X.]eutschen [X.] erstmals am 5. [X.]ezember 2002 zusammen.

5. Mit Beschluss vom 3. [X.]ezember 2002 lehnte der Zweite Senat des [X.]s den Antrag der [X.]/[X.] auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab ([X.] 106, 253 ff.).

6. Bei der Besetzung der gemeinsamen Kommission von [X.] und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Föderalismuskommission - wurde der angegriffene Beschluss [X.] angewendet. Am 6. November 2003 beschloss der [X.] die Einsetzung der Föderalismuskommission; dabei stellen die [X.]-Fraktion acht, die [X.]/[X.] sechs Mitglieder sowie die F[X.]P-Fraktion und die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN jeweils ein Mitglied (Plenarprotokoll 15/72, [X.]. Bericht, Anlage 6, S. 6272 [X.]). Zuvor hatte es der [X.] mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt, die dem [X.] in der [X.]zustehenden 16 Sitze im Verhältnis 7:7:1:1 auf die Fraktionen aufzuteilen (BT[X.]rucks 15/1692, Plenarprotokoll 15/72, [X.]. Bericht, S. 6187 [X.]).

I[X.]

[X.]ie Antragstellerin wendet sich im Wege der Organklage gegen den Beschluss des [X.]eutschen [X.] vom 30. Oktober 2002. Zur Begründung ihres Antrages trägt sie vor, dass dieser Beschluss sie in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 [X.] verletze.

1. Aus den in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] verbürgten Rechten der Fraktionen im [X.] folge, dass diese sich in angemessener Weise parlamentarisch betätigen könnten. [X.]as gelte auch für die Verteilung der Sitze auf der [X.]sbank des [X.]. [X.]urch die Verringerung ihres Stellenanteils auf der [X.]sbank würden der Antragstellerin Gestaltungsmöglichkeiten und Abstimmungsoptionen vorenthalten, die im Zusammenspiel mit der [X.] des [X.] eine Aussicht auf faktische Verwirklichung hätten. [X.]er Beschluss des [X.] führe zu einer Verfälschung der Mehrheitsverhältnisse, da es nunmehr zu einer Verteilung der Sitze von acht Sitzen für die [X.]-Fraktion, sechs Sitzen für die [X.]/[X.], einem Sitz für die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN und einem Sitz für die F[X.]P-Fraktion (8:6:1:1) komme.

2. Ferner werde durch den Beschluss Art. 20 Abs. 2 [X.] verletzt, weil der Antragstellerin die Möglichkeit genommen werde, ihre Rechte als parlamentarische Opposition in einer Weise wahrzunehmen, die der Sitzverteilung im [X.] und dem verfassungsrechtlichen Gebot der spiegelbildlichen Zusammensetzung von [X.]sausschüssen entspreche. [X.]amit sei zugleich ein Verstoß gegen das Prinzip der Volkssouveränität und die Grundsätze der repräsentativen [X.]emokratie gegeben. Auch entspreche eine nicht proportionale Beteiligung auf der [X.]sbank des [X.] nicht dem Wählerwillen.

[X.]er Gesetzgeber verfüge zwar über eine weite Gestaltungsfreiheit bei Fragen der parlamentarischen Selbstorganisation. [X.]iese sei jedoch durch den Grundsatz der [X.], wonach die Ausschüsse des [X.] entsprechend dem Mehrheitsverhältnis des [X.]zusammengesetzt sein müssten, eingeschränkt. [X.]er Grundsatz der [X.] gelte auch für die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss. [X.]er Grundsatz der [X.] manifestiere sich maßgeblich in dem konkreten Zählverfahren, nach dem die für eine Partei abgegebenen Stimmen in Sitze umgerechnet werden. Es sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der [X.] entscheide, von einem üblichen und in der parlamentarischen Praxis bewährten Proportionalsystem abzuweichen und ein anderes zu wählen. Zu diesen Systemen zählten die Verfahren nach d'Hondt, [X.]/[X.] und St. Laguë/[X.].

Allerdings würden die Grenzen des verfassungsrechtlichen [X.] des [X.] erreicht, wenn er den Boden der gängigen Zählsysteme verlasse. [X.]er Rechtsprechung des [X.]s sei zu entnehmen, dass ein Wechsel nur innerhalb der anerkannten und erprobten Zählsysteme stattfinden dürfe. Es gebe keine Pflicht zum Systemwechsel, d.h. eine Pattsituation auf der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss sei nicht unter allen Umständen zu vermeiden. Ein solches Patt sei sogar hinzunehmen, wenn es die proportionalen Kräfteverhältnisse der Fraktionen im [X.] wiedergebe.

3. Weitere Grenzen der Gestaltungsfreiheit seien das Gebot der Gleichbehandlung, das die proportionale Umsetzung von Fraktionsstärken in Ausschusssitze des [X.] fordere, das Verbot der missbräuchlichen Handhabung der Geschäftsordnungsautonomie, das Gebot der fairen und loyalen Anwendung von Bestimmungen der Geschäftsordnung und das Verbot, ein willkürliches Zählsystem festzusetzen. Ein Zählsystem sei willkürlich, wenn es weder in sich logisch noch systemkonform noch aus sich selbst heraus verständlich sei. [X.]iesen letztgenannten Vorwurf müsse sich das mit dem Beschluss des [X.] vom 30. Oktober 2002 gewählte Verfahren machen lassen. [X.]agegen hätten sich die vom Antragsgegner in der Vergangenheit gewählten Berechnungsverfahren stets im Rahmen der überkommenen und anerkannten Umrechnungsverfahren bewegt, die nach allgemeiner Auffassung den Grundsatz der [X.] wahrten.

4. [X.]ie Staatspraxis zeige, dass sich die Besetzung der [X.]sbank des [X.] in der Vergangenheit stets an den Stärkeverhältnissen der Fraktionen ausgerichtet habe. [X.]er Wechsel der Berechnungsverfahren habe in der Vergangenheit niemals zu einer Missachtung dieses Stärkeverhältnisses geführt. [X.]ie Gewährleistung des Fraktionsproporzes sei auch ein Leitprinzip der [X.]praxis in [X.] und Ländern und entspreche der Grundidee des grundgesetzlich verfassten parlamentarischen Regierungssystems.

5. [X.]es Weiteren folge aus den strukturellen Besonderheiten der Stellung des [X.] im [X.]gefüge, dass auf der [X.]sbank dieses Gremiums nicht notwendig die jeweilige im Plenum vertretene Regierungsmehrheit wiedergegeben werden müsse. Es sei die Aufgabe des [X.], zwischen [X.] und [X.]esrat konsensfähige Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten. Es handele sich bei dem Gremium insoweit um eine Form des institutionalisierten Ausgleichs divergierender Interessen zwischen den [X.]esorganen [X.] und [X.]esrat. Hingegen bestehe die verfassungsrechtliche Legitimation des [X.] nicht darin, dem Ausgleich zwischen Regierungsmehrheit und Opposition zu dienen. Aus den Vorgaben des Grundgesetzes und der Geschäftsordnung des [X.] folge, dass die dem Ausschuss aufgegebene Aufgabe der [X.] nicht erfolgreich durchzuführen wäre und dem verfassungsrechtlichen Leitbild widerspräche, wenn sie sich an der Zuordnung zum Regierungs- oder Oppositionslager bewegte.

6. [X.]a sich der Antragsgegner dennoch für einen gesonderten, von den üblichen Systemen abweichenden Verteilungsschlüssel entschieden habe, um die derzeitigen parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse wiederzugeben, liege er von dem idealtypischen mathematischen Zustand - dem Patt zwischen Regierungskoalition und Oppositionsfraktionen - zu weit entfernt. [X.]ie [X.]-Fraktion werde in diesem Fall überproportional gegenüber der [X.]/[X.] berücksichtigt. [X.]arin liege wiederum ein Verstoß gegen den Grundsatz der [X.]. Ausnahmefälle, die eine Abweichung von diesem Prinzip rechtfertigten, wie etwa die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gremiums, lägen nicht vor. [X.]ie Voraussetzungen der vom [X.] ebenfalls anerkannten Ausnahme, dass ein bestimmtes Umrechnungsverfahren die politischen Mehrheiten im [X.] nicht abbilde, seien gleichfalls nicht gegeben.

7. [X.]er Beschluss des [X.] habe schließlich unhaltbare Folgen, wenn es innerhalb der Wahlperiode zu einer anderen Regierungskoalition kommen sollte. So würde das 8:6:1:1-Modell bei einer Koalitionsregierung aus [X.]/[X.], F[X.]P-Fraktion und der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN trotz einer deutlichen parlamentarischen Mehrheit - wie die [X.]-Fraktion - nur über acht Sitze auf der [X.]sbank des [X.] verfügen. Zu derselben Sitzverteilung käme es auch, wenn die [X.]-Fraktion eine Minderheitsregierung tragen würde.

II[X.]

[X.]er Antragsgegner hält den Antrag für unbegründet. [X.]er Beschluss des [X.] sei mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77 Abs. 2 [X.] sowie mit dem übrigen [X.]recht vereinbar und verletze oder gefährde keine der Antragstellerin durch das Grundgesetz übertragenen Rechte.

1. [X.]er [X.]sbeschluss verstoße weder gegen den Wortlaut von Art. 77 Abs. 2 [X.] noch gegen den Wortlaut einer anderen Bestimmung des Grundgesetzes. Aus dem Text des Grundgesetzes ergebe sich eindeutig, dass die Zusammensetzung des [X.] nur soweit vorgegeben werde, als dass Mitglieder von [X.] und [X.]esrat den Ausschuss bilden müssen. [X.]en beiden [X.]organen werde insoweit ein erheblicher Handlungsspielraum eröffnet. [X.]ie Zusammensetzung und das Verfahren des [X.] müssten einvernehmlich von [X.] und [X.]esrat in einer gemeinsamen eigenständigen Rechtsgrundlage festgelegt werden, soweit ein normativer Rahmen die sonst bestehende autonome Entscheidungsbefugnis von [X.] und [X.]esrat in der Besetzung des [X.] begrenzen solle. Innerhalb des Rechtsrahmens, der durch die Geschäftsordnung des [X.] gebildet werde, bestehe Raum für politische Besetzungsentscheidungen der beiden Legislativorgane. [X.]a die Geschäftsordnung des [X.] lediglich die Zahl der von [X.] und [X.]esrat zu entsendenden Mitglieder festlege und deren Auswechselbarkeit regele, schränke auch die Geschäftsordnung in ihrem Text das politische Ermessen der entsendenden [X.]organe nicht ein. Hinter dem Schweigen stehe offensichtlich das Vertrauen auf demokratisch legitimierte Mehrheitsentscheidungen, die rechtlich nicht vorgeprägt zu werden bräuchten.

2. [X.]ie systematische Auslegung, die zugleich Sinn und Zweck der Vorschrift in den Blick zu nehmen habe, müsse sich an dem weiteren Regelungsgehalt von Art. 77 Abs. 2 [X.] orientieren. In dem systematischen Zusammenhang von Art. 77 Abs. 1 und Art. 78 [X.] finde die Kreation eines aus Mitgliedern des [X.] und des [X.]esrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeten [X.] ihren Sinn in der Vermittlung zwischen unterschiedlichen Auffassungen der beiden [X.]über den Gesetzesbeschluss. [X.]er Vermittlungsausschuss solle demnach den Weg zu einem erfolgreichen Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens eröffnen, dessen ursprünglicher Fassung und Form des Gesetzesbeschlusses des [X.] die Mehrheit des [X.]esrates ablehnend gegenüberstehe. [X.]er Ausschuss sei ein Konfliktlösungsmechanismus, um ein Scheitern von Gesetzesvorhaben soweit wie möglich zu verhindern. Eine Vermittlung zwischen divergierenden Auffassungen in [X.] und [X.]esrat könne nur dann erfolgreich sein, wenn der gefundene Kompromiss bei der Mehrheit in beiden Gesetzgebungsorganen auf Zustimmung stoße. [X.]as mache es notwendig, die Zusammensetzung des [X.] so zu regeln, dass eine Einigung den Mehrheitswillen in beiden Gesetzgebungsorganen soweit wie möglich widerspiegele. Folglich erfordere die Systematik des Gesetzgebungsverfahrens des [X.]es gemäß Art. 77 und 78 [X.] eine Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Plenum des [X.] auf der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss.

[X.]ie Antragstellerin behaupte zu Unrecht einen engen systematischen Zusammenhang zwischen der parlamentarischen Repräsentation im Plenum sowie in den Ausschüssen des [X.]eutschen [X.] und der [X.] im Vermittlungsausschuss. [X.]er Vermittlungsausschuss sei vom Grundgesetz nicht als Ort parlamentarischer Repräsentation als zweites oder gar als Überparlament konzipiert, in dem Mehrheitsentscheidungen des [X.]eutschen [X.] durch eine andere Mehrheit abgelöst werden, die aus parlamentarischen Oppositionen und dem Zusammenwirken mit ihr politisch nahestehenden Mitgliedern des [X.]esrates gebildet werde. Aufgabe des [X.] sei gerade nicht, das Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 [X.] zu repräsentieren, sondern die Vorbereitung und Sicherung des Gelingens parlamentarischer Repräsentation in der späteren Erörterung und Entscheidung über den Einigungsvorschlag des [X.] durch den [X.]. [X.]a im Vermittlungsausschuss nach einer auch für die [X.]smehrheit tragbaren Einigung in einem politischen Konflikt mit dem [X.]esrat gesucht werde, sei die Zusammensetzung des [X.] weder insgesamt noch auch nur auf der [X.]sbank von [X.] wegen als proportionale Abbildung der Zusammensetzung des [X.] angelegt. Vielmehr müsse die [X.]sbank Mehrheitsverhältnisse im Parlament unter den von ihm entsandten Mitgliedern widerspiegeln.

In Anbetracht dieses Leitprinzips habe die [X.]smehrheit in der Staatspraxis auch mehrfach die Verfahren zur Berechnung der Zahl der auf die einzelnen Fraktionen entfallenden Sitze wechseln dürfen. [X.]en Zählsystemen komme insoweit kein eigener Wert zu, weil es nicht um eine möglichst proportionale Abbildung des [X.]splenums auf dessen Bank im Vermittlungsausschuss gehe. Vielmehr erfüllten die Zählsysteme nur die dienende Funktion, die Mehrheitsverhältnisse im Plenum des [X.]eutschen [X.] auf der [X.]sbank des [X.] wiederzugeben, um eine Einigung zwischen beiden Legislativorganen zu ermöglichen. Erreiche ein Zählsystem dieses Ziel, genüge es auch den Anforderungen der Verfassung.

3. [X.]ie Antragstellerin könne sich zur Begründung des von ihr geltend gemachten Anspruchs weder auf Art. 21 Abs. 1 [X.] noch auf Art. 20 Abs. 2 [X.] berufen; Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig, weil Art. 77 Abs. 2 Satz 2 [X.] die Regelung der Zusammensetzung des [X.] in einer eigenständigen Geschäftsordnung beantworte, die zwar vom [X.] beschlossen werde, der jedoch der [X.]esrat zustimmen müsse. Aus dem verbleibenden Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] in Verbindung mit Art. 77 Abs. 2 [X.] folge aber im Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin gerade das verfassungsrechtliche Gebot, die Mehrheitsverhältnisse im [X.] auf der [X.]sbank des [X.] wiederzugeben. [X.]enn es müsse strukturell gesichert sein, dass eine im Vermittlungsausschuss erzielte Einigung auch für die Mehrheit im [X.] akzeptabel sei. Erst wenn der [X.] über einen Einigungsvorschlag des [X.] erneut Beschluss fasse, könne die Antragstellerin die Rechte der Minderheit in einer parlamentarischen [X.]emokratie geltend machen.

IV.

Nach Auffassung der [X.]esregierung ist der Antrag unbegründet. [X.]er [X.] dürfe das Zählverfahren zur Bestimmung der von ihm in den Vermittlungsausschuss zu entsendenden Mitglieder in der gewählten Weise festsetzen.

1. Bei der Bestimmung des Zählverfahrens für die Wahl der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss in der 15. Wahlperiode habe sich der [X.] von dem Ziel leiten lassen, neben dem zahlenmäßigen Stärkeverhältnis der Fraktionen besonders auf das im Plenum bestehende Mehrheitsverhältnis abzustellen. Welches Zählsystem bei Gremienwahlen angewendet werden solle, falle grundsätzlich in die autonome Entscheidungsbefugnis des [X.]. [X.]iese Geschäftsordnungsautonomie habe der [X.] der [X.]gemäß gehandhabt.

2. Entsprechend der Rechtsprechung des [X.]s habe grundsätzlich jeder Ausschuss des [X.] ein verkleinertes Abbild des [X.] zu sein und in seiner Zusammensetzung die des [X.]widerzuspiegeln. [X.]ie Zusammensetzung des [X.] werde durch die gegebenen Mehrheitsverhältnisse entscheidend geprägt. [X.]ie Mehrheit sei ein zentrales, konstitutives Strukturmerkmal des [X.]. Spiegelung der Zusammensetzung des [X.] heiße deshalb gerade auch Spiegelung der Mehrheitsverhältnisse, die im Plenum bestehen. Folglich müssten die wirklichen und relevanten Stärkeverhältnisse im Plenum auch in den Ausschüssen gespiegelt werden. [X.]as in der [X.] Ordnung relevante Stärkeverhältnis im Plenum des [X.] drücke sich in Mehrheit und Minderheit, in Regierungsmehrheit und Opposition aus. [X.]ieser Unterschied zwischen Mehrheit und Minderheit bedürfe der Widerspiegelung, auch wenn er im äußersten Fall nur eine Stimme betrage. Es bestehe kein Grund anzunehmen, dass die offenbare Ungenauigkeit der unmodifizierten, herkömmlichen Zählverfahren gerade zu Gunsten der im Verhältnis kleineren Fraktionen wirken sollte. Führe keine der denkbaren Zählweisen zu einer exakten Widerspiegelung der Zahlenverhältnisse im Plenum des [X.]eutschen [X.], so sei es angesichts des Grundsatzes der [X.] jedenfalls nicht willkürlich, wenn der [X.] dasjenige Zählverfahren wähle, das die [X.] relevante Struktur des [X.] am ehesten wiedergebe.

Es sei sogar verfassungsrechtlich geboten, die Mehrheit als solche widerzuspiegeln und damit das für die [X.] Willensbildung entscheidende Strukturmerkmal auf der [X.]sbank des [X.] abzubilden. Es sei die Aufgabe des [X.], primär einen politischen Kompromiss zu finden und diesen Kompromiss in [X.] und [X.]esrat mehrheitsfähig zu machen. [X.]ies könne nur gelingen, wenn schon in seiner Zusammensetzung die Pluralität der Meinungen und ihr parlamentarisches, also ihr entscheidungsrelevantes Kräfteverhältnis zum Ausdruck komme. [X.]ies gelte auch angesichts der Möglichkeit, dass sich die Mehrheiten im [X.] während der Wahlperiode änderten. Schließlich bestehe die Gelegenheit, Mitglieder des [X.] während der Wahlperiode auszuwechseln.

3. [X.]er Wechsel des Zählsystems sei dadurch motiviert, dass keines der zuvor angewendeten Systeme die politischen Mehrheiten im [X.] hätte abbilden können. [X.]as [X.] habe bereits entschieden, dass ein Wechsel des Zählsystems mit dem Ziel, die Mehrheitsverhältnisse des [X.] in der [X.]sbank des [X.] wiederzugeben, verfassungsrechtlich unbedenklich sei. [X.]araus folge auch, dass die Einführung neuer Komponenten in die bisher angewendeten, klassischen Zählverfahren zulässig sei. [X.]ie Anreicherung der schlichten herkömmlichen Zählweisen mit "funktionsadäquaten Zusatzkomponenten" sei ihrerseits ein mathematisches Zählverfahren. Auch habe das [X.] die Anreicherung herkömmlicher Zählverfahren durch Sonderzuteilung im Kommunalwahlrecht für zulässig erklärt. [X.]ie dieser Rechtsprechung zu Grunde liegenden Erwägungen könnten auf die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss ohne weiteres übertragen werden.

4. [X.]ie Effektivität der [X.]arbeit beruhe entscheidend darauf, dass sich die Mehrheitsverhältnisse des [X.] in den Ausschüssen widerspiegelten; das gelte auch für den Vermittlungsausschuss. [X.]em [X.] stehe es frei, sich in Gremien, deren Mitglieder er ganz oder teilweise wähle, nach Maßgabe der Stärkeverhältnisse der Fraktionen vertreten zu lassen. [X.]ie in anderen Fällen bestehende Möglichkeit der Vergrößerung des [X.] liefe dem Auftrag des [X.] hingegen zuwider. Ein solcher Schritt gefährde ernsthaft die Arbeitsfähigkeit des [X.] und stärke die Tendenz, dass sich eine eigene Kammer entwickele.

5. [X.]es Weiteren stimme die neu gewählte Zählweise mit der Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.] überein. § 12 [X.] sehe vor, dass die Zusammensetzung des [X.] im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen sei. [X.]as Stärkeverhältnis der Fraktionen sei entscheidend davon abhängig, welche politischen Kräfte die Mehrheit im [X.] hätten. [X.]er Begriff der Stärke der Fraktion im Sinne von § 12 [X.] werde hiervon geprägt. [X.]ie Stärke der Fraktionen werde in der parlamentarischen [X.]emokratie, wie sie das Grundgesetz ausgestalte, wesentlich und im [X.] dadurch bestimmt, dass es Mehrheit und Opposition gebe. Hierfür sei die Mehrheitslage auch dann entscheidend, wenn sie zahlenmäßig knapp erscheine.

6. [X.]as gewählte Zählverfahren folge der verfassungsmäßigen Funktion des [X.]. Seine Aufgabe sei es, in ständiger persönlicher Fühlungnahme seiner Mitglieder Wege zu suchen, die für die beteiligten Organe gangbar seien. [X.]er Vermittlungsausschuss müsse deshalb die Fähigkeit behalten, zu politisch durchsetzbaren Kompromiss- und Konsensmöglichkeiten zu kommen. Solche politischen Wege seien in der parlamentarischen [X.]emokratie in aller Regel nur unter Berücksichtigung der tatsächlichen Mehrheitsverhältnisse zu finden. Auch im Vermittlungsausschuss stünden sich auf der [X.]sbank Regierungsmehrheit und Opposition gegenüber. [X.]agegen folge die Besetzung der [X.] im Vermittlungsausschuss anderen Maßgaben. [X.]ort überwiege die Vertretung der Interessen der Länder als Gliedstaaten der [X.]esrepublik [X.]eutschland das Gewicht der politischen Parteien.

7. Auch zeige die Geschäftsordnung des [X.], dass es in diesem Gremium auf Mehrheitsentscheidungen ankomme. [X.]ies ergebe sich deutlich aus § 8 GOVermA, wonach dieser seine Beschlüsse mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder fasse. Würde die Mehrheit im Plenum des [X.]eutschen [X.] auf der [X.]sbank des [X.] nicht widergespiegelt, könnte der Vermittlungsausschuss seiner Funktion, nach Möglichkeit politisch tragfähige Kompromissentscheidungen herbeizuführen, nur in eingeschränktem Maße nachkommen. Mit ihrer strukturellen Mehrheit im [X.]esrat und einer Pattsituation im Vermittlungsausschuss könnten die Kräfte der Opposition Termine und Verfahrensabläufe entscheidend beeinflussen und so die Gesetzgebungsarbeit des [X.]es beeinträchtigen. [X.]ie Umstellung des Zählverfahrens mit dem Ziel der Abbildung des Wählerwillens entspreche im Übrigen auch der Staatspraxis.

8. Schließlich sei durch das Vorgehen des [X.]eutschen [X.] auch der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen gewahrt. Eine vollständige Gleichheit im Sinne eines exakten Zahlenverhältnisses könne von vornherein nicht angestrebt werden, weil nur ganze Sitze zur Verteilung anstünden. Vielmehr komme es auf eine angemessene Repräsentation an. [X.]a sich eine absolute Gleichbehandlung aller Fraktionen nicht erreichen lasse, müsse bei der Sitzverteilung eine Gleichbehandlung gegeben sein, die zugleich dem parlamentarisch-politischen Kräfteverhältnis entspreche. [X.]abei müssten neben anderen auch die Interessen der [X.]mehrheit und der [X.]minderheit gegeneinander abgewogen werden.

V.

1. [X.]en in dem Verfahren gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lehnte das [X.] mit Beschluss vom 3. [X.]ezember 2002 ab ([X.] 106, 253 ff.).

2. [X.]as [X.] hat am 5. Mai 2004 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben. [X.]as Gericht hat zudem den [X.]minister a.[X.]. [X.]r. Hans Otto Bräutigam und das ehemalige Mitglied des [X.]eutschen [X.] [X.]r. Heribert Blens als sachkundige Auskunftspersonen zur Praxis des [X.] gehört.

B.

[X.]er zulässige Antrag hat in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang Erfolg.

Ein Verstoß gegen [X.]recht kann insoweit nicht festgestellt werden, als der [X.]eutsche [X.] zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Interesse einer funktionierenden Gesetzgebung zu einer raschen Besetzung des [X.] genötigt war und es deshalb schon an zeitlichen Möglichkeiten fehlte, eine ausgewogene Neuregelung möglichst im Konsens aller Fraktionen für eine neu sich ergebende Frage der proportionalen Sitzverteilung zu schaffen. [X.]er Antragsgegner ist allerdings verpflichtet, noch innerhalb der 15. Wahlperiode erneut einen Beschluss nach § 57 Abs. 1 [X.] zu fassen, der darauf abzielt, eine proportionalitätsgerechtere Sitzverteilung auf der [X.]sbank des [X.] zu erreichen.

[X.]

[X.]ie Besetzung der Ausschüsse des [X.] unterliegt dem Grundsatz der [X.]. Nach der Rechtsprechung des [X.]s muss grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des [X.] sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des [X.] in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln (vgl. [X.] 80, 188 <222>; 84, 304 <323>). [X.]ieser Grundsatz leitet sich her aus der in Art. 38 Abs. 1 [X.] festgelegten Freiheit und Gleichheit des [X.]mandats. [X.]er Abgeordnete ist frei, sich in Fraktionen zu organisieren, weswegen die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln sind wie die [X.] untereinander (vgl. [X.] 84, 304 <322 f.>). [X.]er Grundsatz der [X.] gilt auch für die Wahl der Mitglieder des [X.] im Vermittlungsausschuss.

1. [X.]er [X.]status wird durch den Grundsatz [X.], formaler Gleichheit bestimmt. [X.]ieser Status lässt [X.]ifferenzierungen nur zu, wenn dafür besondere Gründe bestehen. Als solcher [X.]ifferenzierungsgrund ist das [X.]gebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des [X.] anerkannt (vgl. [X.] 94, 351 <369>; 96, 264 <278 f.>).

a) [X.]er [X.] repräsentiert das [X.] Volk, jeder Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes und deshalb gleich (Art. 38 Abs. 1 [X.]). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] bezeichnet ein grundrechtsgleiches Recht in der gesellschaftlichen Sphäre, bestimmt den status activus des Bürgers in öffentlichen Angelegenheiten des [X.]es. [X.]azu gehört die Gleichheit der Wahl. [X.]as Grundgesetz verlangt, dass jeder Bürger frei und im Rechtssinne (vor dem Gesetz) gleich ist. Für das [X.]emokratiegebot bedeutet dies, dass jedem Staatsangehörigen, der auf Grund seines Alters und ohne den Verlust seines aktiven Wahlrechts wahlberechtigt ist, ein gleicher Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt zusteht.

b) Auf [X.]esebene äußert sich diese unmittelbare Teilhabe an der Staatsgewalt - abgesehen von Art. 29 [X.] - ausschließlich durch die Wahl der [X.] des [X.]eutschen [X.]. Aus diesem Grund ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Wahlgleichheit nicht nach dem Wahlakt sogleich wieder verloren geht. Sie muss auf der zweiten Stufe der Entfaltung [X.] Willensbildung, d.h. im Status und der Tätigkeit des [X.] fortwirken. Zu dem Status der [X.] gehört deshalb das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewährleistete Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung (vgl. [X.] 43, 142 <149>; 70, 324 <354>; 80, 188 <218>; 96, 264 <278>).

[X.]er zweite Satz des Art. 38 Abs. 1 [X.] zieht mit dem Repräsentationsprinzip deshalb aus den Wahlrechtsgrundsätzen die Konsequenzen für die Ausübung eines in der Gesellschaft verwurzelten, aber innerhalb der Staatsorganisation wahrgenommenen Amtes, des freien Mandats. [X.]ie Vorschrift gewährleistet für jeden der nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] gewählten [X.] sowohl die Freiheit in der Ausübung seines Mandats als auch die Gleichheit im Status der Vertreter des ganzen Volkes (vgl. [X.] 102, 224 <237 f.>). So setzt sich insbesondere die Gleichheit der Wahl in der gleichen Mitwirkungsbefugnis aller [X.] fort und hält damit auch in den Verzweigungen staatlich-repräsentativer Willensbildungsprozesse die [X.] Quelle offen, die aus der ursprünglichen, im Wahlakt liegenden Willensbetätigung jedes einzelnen Bürgers fließt. [X.]as freie Mandat "schließt die Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz bewusst ein" und schafft durch den Zwang zur Rechtfertigung Verantwortlichkeit [X.]/[X.]reier, in: [X.]/Zeh <Hrsg.>, [X.]recht und [X.]praxis, 1989, § 5 Rn. 44).

c) [X.]er fraktionsgebundene Abgeordnete bewegt sich in einem Spannungsverhältnis zwischen seinem freien und gleichen Mandat und seiner Einordnung in die Fraktion.

[X.]ie politische Einbindung des [X.] in Partei und Fraktion im [X.] und in den Ländern ist verfassungsrechtlich erlaubt und gewollt: [X.]as Grundgesetz weist den Parteien eine besondere Rolle im Prozess der politischen Willensbildung zu (Art. 21 Abs. 1 [X.]), weil ohne die Formung des politischen Prozesses durch geeignete freie Organisationen eine stabile [X.]emokratie in großen Gemeinschaften nicht gelingen kann. [X.]ie von [X.] - in Ausübung des freien Mandats - gebildeten Fraktionen (vgl. [X.] 80, 188 <220>) sind im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie notwendige Einrichtungen des [X.]lebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung (vgl. [X.] 80, 188 <219 f.>). Sie nehmen im parlamentarischen Raum Koordinierungsaufgaben wahr, bündeln die Vielfalt der Meinungen zur politischen Stimme, wählen aus und spitzen Themen als politisch entscheidbar zu. [X.]iese Aufgaben sind angesichts der Vielzahl und Vielschichtigkeit der im Parlament zu behandelnden Regelungsbedürfnisse für die parlamentarische Arbeit unabdingbar. Wenn der einzelne Abgeordnete im Parlament politischen Einfluss von [X.]ausüben, wenn er gestalten will, bedarf er der abgestimmten Unterstützung anderer [X.]. [X.]as freie Mandat und die Gleichheit der [X.] werden deshalb durch die Anforderungen der in Fraktionen organisierten parlamentarischen Arbeit mit geprägt, ohne jedoch den Grundsatz der Gleichheit und Freiheit des Mandats zu verdrängen.

Im organisatorischen Zusammenschluss - hier zu Fraktionen - geht die Freiheit und Gleichheit des [X.] nicht verloren. Sie bleibt innerhalb der Fraktion bei Abstimmungen und bei einzelnen Abweichungen von der Fraktionsdisziplin erhalten und setzt sich zudem im außengerichteten Anspruch der Fraktion auf proportionale Beteiligung an der parlamentarischen Willensbildung fort. § 12 [X.] konkretisiert deshalb das, was aus Art. 38 Abs. 1 [X.] an Freiheit und Gleichheit des Mandats gefordert ist.

[X.]ie Regelung soll sicherstellen, dass der [X.]ausschuss die Zusammensetzung des [X.] in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet (Grundsatz der [X.]). Sie ermöglicht eine gleichheitsgerechte Aufgabenerfüllung durch die Ausschüsse. Wenn der [X.] seine fachliche Arbeit durch Ausschüsse wahrnimmt, muss demnach der gleiche Anteil jedes [X.] an der Repräsentanz des Volkes auch bei verkleinerten Gremien gewahrt werden, sofern diese wesentliche Teile der dem [X.] zustehenden Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (vgl. [X.] 80, 188 <222>).

d) Ohne eine Gliederung des [X.] in Fraktionen grundsätzlicher politischer Gleichsinnigkeit wäre nicht nur die praktische und transparente Arbeit des [X.] unmöglich ([X.] 2, 143 <160>; 70, 324 <363>; 84, 304 <317 f.>), ausgeschlossen wäre auch eine spiegelbildliche Abbildung der Stärkeverhältnisse des [X.] in verkleinerten, aber für den [X.] als Ganzes handelnden Gremien. [X.]enn wenn jeder Abgeordnete dauerhaft organisatorisch ungebunden wäre, könnten verkleinernde Stärkeverhältnisse in einer berechenbaren Weise nicht abgebildet werden: [X.]ies setzt genügend große, hinreichend homogene Gruppen von [X.] voraus. [X.]eshalb schreibt § 12 [X.] in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des [X.]s vor, dass Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Plenum besetzt werden, und konkretisiert dadurch das Gleichheitsgebot aus Art. 38 Abs. 1 [X.] für die freiwillig entstandenen, verfestigten Zusammenschlüsse der [X.].

e) § 12 und § 57 Abs. 1 Satz 1 [X.] konkretisieren damit zugleich eine von der [X.]geforderte Abweichung vom Mehrheitsprinzip, das nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 [X.] für Beschlüsse des [X.] gilt, aber nach dem zweiten Satz dieser Vorschrift für andere Bestimmungen der Geschäftsordnung des [X.] offen ist (vgl. [X.] 96, 264 <282 f.>). [X.]ie Zuweisung von Ausschusssitzen nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bedarf, da nur ganze Sitze verteilt werden können, des Einsatzes von Zählverfahren, die in eingeschränktem Umfang zu Abweichungen im Zuweisungsergebnis führen können. [X.]as [X.] hat die parlamentarische Praxis anerkannt, nach der die Zählverfahren bei einem Beschluss nach § 57 Abs. 1 [X.] auch gerade im Hinblick darauf ausgewählt werden dürfen, ob das gewählte Verfahren die die [X.]esregierung tragende politische Mehrheit im [X.] abbildet (vgl. [X.] 96, 264 <283>). Wie weit dieses verfassungsrechtlich anerkannte Bedürfnis es rechtfertigt, die herkömmlich anerkannte Systematik der Zählverfahren durch einen Korrekturfaktor der hier angegriffenen Art zu verändern, bedurfte für Ausschüsse des [X.] bislang schon deshalb keiner Entscheidung, weil es der [X.] in gewissem Umfang in der Hand hat, Ausschüsse in der Zahl der Mitglieder zu vergrößern oder zu verkleinern und damit Pattsituationen zwischen Regierungsmehrheit und oppositioneller Minderheit bei Anwendung tradierter Zählverfahren zu vermeiden.

[X.]iese parlamentarische Praxis ist im Fall des [X.] dem [X.] jedenfalls ohne Mitwirkung des [X.]esrates verschlossen. [X.]amit stellt sich hier die Frage deutlicher, wie weit das Bedürfnis nach Abbildung der parlamentarischen Regierungsmehrheit das aus Art. 38 Abs. 1 [X.] geforderte Repräsentations- und Proportionalitätsprinzip zu beeinflussen vermag. [X.]iese Frage kann nicht deshalb dahinstehen, weil im Mittelpunkt des vorliegenden Organstreits gerade die Besetzung des [X.] steht. [X.]enn obwohl der Vermittlungsausschuss kein Ausschuss des [X.] ist, gilt auch für die Besetzung der [X.]sbank der Grundsatz verhältnismäßiger Berücksichtigung nach der Fraktionsstärke.

2. [X.]er Vermittlungsausschuss ist ein in der Verfassung vorgesehenes ständiges und gemeinsames [X.]von [X.] und [X.]esrat. [X.]as Ziel seiner Arbeit ist es, ein konkretes Gesetzgebungsverfahren zu einem positiven Abschluss zu bringen, indem entweder der Einspruch des [X.]esrates vermieden oder die zunächst nicht erteilte Zustimmung zu einem Gesetzesbeschluss des [X.] herbeigeführt wird (vgl. von der [X.], [X.]er Vermittlungsausschuß. Praxis und Bewährung, [X.]ÖV 1953, [X.]). [X.]ies soll dadurch erreicht werden, dass auf höherer politischer Ebene und unter übergeordneten Gesichtspunkten ein Interessenausgleich gesucht wird (vgl. [X.]ehm, Stellung, Aufgaben und Bedeutung des [X.], [X.]vom 12. Februar 1958, Nr. 29, S. 251 <252>). [X.]er Vermittlungsausschuss ist insoweit die institutionelle Konsequenz der Grundentscheidung des [X.]gebers, an der Gesetzgebung im [X.] mit dem [X.] und dem [X.]esrat zwei Entscheidungsträger konstitutiv zu beteiligen. Er öffnet das Gesetzgebungsverfahren in einer bestimmten Konstellation für institutionelle Verhandlungslösungen (vgl. auch [X.], VV[X.]StRL 62, 2003, S. 7 <20>).

[X.]er Grundgedanke des [X.] lässt sich nur so deuten, dass beide an der Gesetzgebung beteiligten [X.]organe des [X.]es im Vermittlungsausschuss repräsentiert werden. Während der [X.]esrat sich dazu entschieden hat, die ihm in diesem Ausschuss zustehenden 16 Sitze unabhängig vom unterschiedlichen Stimmgewicht der Länder (Art. 51 Abs. 2 [X.]) mit je einem Vertreter jedes [X.] zu besetzen, bleibt der [X.] an das Repräsentationsprinzip gebunden: Im Vermittlungsausschuss verhandeln nicht die Mehrheit des [X.] mit einer politischen Mehrheit der Länder, sondern der [X.] mit dem [X.]esrat. [X.]ie [X.]sbank ist deshalb nicht etwa ein verkleinertes Abbild der die Regierung tragenden [X.]mehrheit oder gar Repräsentant der Regierung, sondern ein verkleinertes Abbild des ganzen [X.] in seinem durch die Fraktionen geprägten und auf die Volkswahl zurückgehenden politischen Stärkeverhältnis.

Als gemeinsamer Ausschuss zweier [X.]organe ist der Vermittlungsausschuss zwar nicht ohne weiteres mit einem Ausschuss des [X.] vergleichbar; seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren steht aber der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des [X.] nicht nach. [X.]ie gestaltende Vorbereitung eines Gesetzesbeschlusses betrifft die zentrale Aufgabe des [X.]eutschen [X.]. [X.]er Vermittlungsausschuss hat im Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene und in gewissem Umfang verselbständigte Stellung (vgl. [X.], [X.]er Vermittlungsausschuß, 1981, S. 44, 71 und 105 ff.; Schenke, [X.]ie verfassungsrechtlichen Grenzen der Tätigkeit des [X.], 1984, S. 36 f.; Ossenbühl, Verfahren der Gesetzgebung, in: [X.]/Kirchhof, [X.], 1996, Bd. III, § 63 Rn. 53; [X.], in: v. Mangoldt[X.]/[X.], [X.]as [X.]er Grundgesetz - Kommentar, 4. Aufl., 2000, Art. 77 Rn. 65; Niemann, [X.]ie bundesstaatliche Bedeutung des [X.]esrates unter besonderer Berücksichtigung der Funktion des [X.], 1978, S. 150 ff. und Trossmann, [X.] und Vermittlungsausschuß, [X.] 1983, S. 6 <7 f.> m.w.N.).

[X.]ie herausgehobene Stellung des [X.] folgt daraus, dass er die Autonomie von [X.] und [X.]esrat zur konkreten Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens in mehrfacher Hinsicht begrenzt. [X.]er [X.] kann einen Vorschlag des [X.] nicht ändern. Er ist gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 5 [X.] vielmehr gehalten, über einen Vorschlag des [X.] zur Änderung oder zur - ebenfalls eine Änderung darstellenden - Aufhebung (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 GOVermA) oder Ergänzung des Gesetzesbeschlusses erneut Beschluss zu fassen. Insoweit geht die Wirkung eines [X.] weit über diejenige einer Gesetzesinitiative eines der in Art. 76 Abs. 1 [X.] genannten [X.]organe hinaus, die das Grundgesetz nicht an ein derart striktes Bescheidungsrecht (des [X.]) bindet (vgl. [X.]ästner, [X.]ie Geschäftsordnung des [X.], 1995, S. 26 f.). Anders als bei einer Beschlussempfehlung eines [X.]sausschusses, die der [X.] jederzeit zu ändern vermag, fehlt ihm dieses Recht in Bezug auf einen Einigungsvorschlag des [X.]. [X.]er [X.] kann eine solche Empfehlung nur annehmen oder ablehnen. [X.]iese Wirkungen werden noch gesteigert durch die Vorgabe in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOVermA, wonach der Einigungsvorschlag auf Änderung oder Aufhebung des vom [X.] beschlossenen Gesetzes "alsbald" auf die Tagesordnung des [X.] zu setzen ist und nur über den Einigungsvorschlag abgestimmt wird, ohne dass andere Anträge zur Sache zulässig sind (§ 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 GOVermA). Hinzu kommt, dass der Vermittlungsausschuss festlegen kann, ob und inwieweit bei mehreren Änderungen des Gesetzesbeschlusses der [X.] darüber einzeln oder gemeinsam abzustimmen hat (§ 10 Abs. 3 Satz 1 GOVermA).

[X.]arüber hinaus kann der [X.]esrat einen Einspruch gegen einen nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzesbeschluss erst dann einlegen, wenn er zuvor den Vermittlungsausschuss angerufen hat und auch das Vermittlungsverfahren - wegen eines inakzeptablen oder mangels Zustandekommens eines [X.] (§ 12 GOVermA) - beendet wurde, Art. 77 Abs. 3 Satz 1 [X.]. Ein Einspruch des [X.]esrates setzt also die vorherige [X.]urchführung eines Vermittlungsverfahrens voraus.

Aus alledem folgt, dass die Mitglieder des [X.] im [X.] die politischen Stärkeverhältnisse im Plenum des [X.] nach dem Grundsatz der [X.] repräsentieren müssen. Andernfalls würde der [X.] als Ganzes in die Sachzwänge konsensual vorgeprägter Verfahrensentscheidungen gezwungen, auf die er nicht einen Art. 38 Abs. 1 [X.] entsprechenden gleichheitsgerechten Einfluss gehabt hätte, ohne dass dies durch besondere sachliche Gründe gerechtfertigt wäre.

I[X.]

[X.]er demnach auch für die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss geltende Grundsatz der [X.] gilt nicht uneingeschränkt. Er muss im Konfliktfall mit dem Prinzip stabiler parlamentarischer Mehrheitsbildung in Einklang gebracht werden. [X.]er gleichheitsgerechte Status von [X.] und Fraktionen lässt bei Vorliegen besonderer Gründe [X.]ifferenzierungen zu. [X.]ie für die Teilnahme am Prozess der parlamentarischen Willensbildung geltenden Gleichheitsanforderungen werden durch das [X.]gebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des [X.] (vgl. [X.] 94, 351 <369>; 96, 264 <278 f.>) und durch den [X.] Grundsatz der Mehrheitsentscheidung (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 [X.]) begrenzt. Kollidieren der Grundsatz der [X.] und der Grundsatz, dass bei [X.] die die [X.]tragende parlamentarische Mehrheit sich auch in verkleinerten Abbildungen des [X.] muss durchsetzen können, so sind beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu bringen.

1. [X.]as Mehrheitsprinzip gehört zu den tragenden Grundsätzen der freiheitlichen [X.]emokratie (vgl. [X.] 1, 299 <315>; 5, 85 <231 f.>; 29, 154 <165>). Zwar ist "[X.]ie Mehrheit" weder im Grundgesetz noch in der Geschäftsordnung des [X.] mit besonderen Rechten ausgestattet, sie bildet eine sich von Fall zu Fall jeweils erst konstituierende "politische", keine rechtliche Kategorie. [X.]rechtlich anerkannt ist aber das in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 [X.] verankerte Mehrheitsprinzip (vgl. [X.] 106, 253 <273>). Nach dieser Vorschrift sind Beschlüsse des [X.] mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen zu fassen; Ausnahmen sind - sofern nicht durch die Verfassung selbst vorgesehen - bei Wahlen durch die Geschäftsordnung zulässig. [X.]as Prinzip der proportionalen Repräsentation endet als Gleichheitsanspruch und Minderheitenschutz gleichsam dort, wo Entscheidungen in der Sache getroffen werden. Nur auf diesem Weg kann sich die Mehrheit der Repräsentanten durchsetzen, damit die [X.] Willensbildung als Mehrheitswille in Erscheinung treten kann. [X.]as Grundgesetz regelt nicht nur das Prinzip der Mehrheitsentscheidung, es will auch eine stabile parlamentarische Mehrheit im Einklang mit den die Regierung bildenden politischen Kräften gewährleisten. Nach den Erfahrungen mit den Präsidialkabinetten der [X.], die seit der Regierung Brüning ohne regelmäßige parlamentarische Mehrheit regierten (vgl. [X.], [X.]er lange Weg nach Westen, Erster Band, 2000, S. 489 ff.), wollte das Grundgesetz eine solche lähmende [X.]issonanz zwischen Parlament und Regierung möglichst vermieden wissen. [X.]avon zeugt vor allem die Beschränkung des [X.] auf ein konstruktives Misstrauensvotum (Art. 67 Abs. 1 [X.]), aber auch die Ausgestaltung der Vertrauensfrage (Art. 68 [X.]).

Verkleinerte Abbildungen des [X.] müssen deshalb zwar personell dem Grundsatz der [X.] gehorchen, Abweichungen sind aber in begrenztem Umfang gerechtfertigt, wenn im verkleinerten Gremium nur dadurch [X.] ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht haben, mit dem Willen einer im Plenum bestehenden politischen "Regierungsmehrheit" übereinzustimmen. [X.]ies gilt ungeachtet der Frage, ob das Mehrheitsprinzip die gleiche prägende Kraft wie das Repräsentationsprinzip besitzt, in dem sich die Legitimation öffentlicher Herrschaft rückbindet.

2. Funktion und Aufgaben des [X.] fordern keine zwingende Ausrichtung der Besetzung des [X.] am Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der [X.] im Zweifel zu weichen hätte. [X.]ie Einrichtung des [X.] zielt auf die Aushandlung von Kompromissen zwischen den gesetzgebenden Körperschaften; dies gelingt, wenn die für ein konkretes Gesetzgebungsvorhaben maßgeblichen politischen Meinungen zum Ausgleich gebracht werden können. [X.]abei schließt die normative Ausgestaltung des Vermittlungsverfahrens nicht aus, dass die politische Opposition auf [X.]esebene in dem Ausschuss in bestimmten Fällen über eine Mehrheit verfügt. [X.]as ergibt sich aus einem Vergleich der Struktur von [X.]esrats- und [X.]sbank sowie den Regelungen über das Abstimmungsverfahren im Ausschuss.

a) [X.]ie Zusammensetzung des [X.]esrates wird von den Grundsätzen der Staatengleichheit ebenso geprägt wie von der Stimmgewichtung nach der Bevölkerungsstärke der Länder. [X.]enn zum einen ist jedes Land der [X.]esrepublik [X.]eutschland über seine jeweiligen Mitglieder im [X.]esrat vertreten und hat prinzipiell die gleichen Rechte und Pflichten (vgl. [X.] 106, 310 <330>), zum anderen berücksichtigt das Grundgesetz die unterschiedliche Größe der Länder, indem es ihre Stimmenzahl nach ihrer jeweiligen Einwohnerzahl gewichtet (Art. 51 Abs. 2 [X.]).

[X.]er [X.]esrat verzichtet darauf, in seinen abgeleiteten Gremien eine Stimmgewichtung vorzunehmen, er optiert hier für den Grundsatz der Staatengleichheit. [X.]ie Länder sind in den ständigen Ausschüssen und den Sonderausschüssen - wie auf der [X.] des [X.] - jeweils durch ein Mitglied vertreten (§ 11 Abs. 2 der Geschäftsordnung des [X.]esrates - [X.]). Nach § 42 Abs. 2 [X.] hat jedes Land in den Ausschüssen eine Stimme, und Beschlüsse werden mit der einfachen Mehrheit gefasst. Von dieser Regelung ausgenommen ist lediglich die Europakammer des [X.]esrates, deren Beschlüsse gemäß Art. 52 Abs. 3a [X.] als Beschlüsse des [X.]esrates gelten (§ 45h Abs. 1 Satz 1 [X.]). [X.]iese gegenüber Art. 51 Abs. 2 und 3 [X.] veränderte Regelung der Besetzung und des Stimmrechts wirkt sich auf den Inhalt der [X.] aus, weil die mit Mehrheit beschlossenen Empfehlungen der Ausschüsse den Mehrheitsverhältnissen im Plenum widersprechen können. Obwohl auch die Ausschüsse des [X.]esrates die Funktion haben, das Plenum durch Vorbereitung der Tagesordnungspunkte zu entlasten, unterlässt es das Binnenrecht des [X.]esrates, die Willensäußerungen der Ausschüsse und des [X.] zu synchronisieren. [X.]ie [X.] werden in der Praxis denn auch weniger als Vorentscheidung des jeweiligen [X.], sondern regelmäßig als beratende und kontrollierende Tätigkeit der Ministerialverwaltung angesehen. In vielen Fällen wird die einheitliche Linie des [X.] erst zu einem späteren Zeitpunkt im Kabinett festgelegt (vgl. [X.], Praxishandbuch [X.]esrat, 1991, Art. 52 [X.] Rn. 46).

[X.]araus folgt, dass eine Projektion der jeweiligen politischen [X.]esratsmehrheit in abgeleiteten Gremien jedenfalls nicht zwingend notwendig ist. Es wäre sogar denkbar, dass die politische [X.]esratsmehrheit auf der [X.] im Vermittlungsausschuss in die Minderheit gerät, wenn sich die Mehrheit im [X.]esratsplenum auf die bevölkerungsstärksten und damit stimmgewichtigen Länder und deren [X.]esratsmitglieder stützt, die Mehrzahl der Länder jedoch von der politischen [X.]esratsminderheit regiert wird.

Ein solches Stärkeverhältnis auf der [X.] wäre mit der Stellung und der Aufgabe des [X.] vereinbar. [X.]er verfassungsrechtliche Auftrag des [X.] liegt darin, zwischen dem [X.] und dem [X.]esrat einen substantiellen Ausgleich widerstreitender Positionen im Gesetzgebungsverfahren herbeizuführen. [X.]ie Entstehungsgeschichte des [X.] zeigt, dass dieser vermittelnde Prozess in möglichst geringem Maße formalisiert werden und dass es insbesondere auf die personelle Vertretung der im Gesetzgebungsverfahren beteiligten Standpunkte ankommen sollte.

Wie die [X.]arstellung der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, werden die besonderen Funktionsbedingungen des [X.] durch die Personalisierung des Gremiums unterstrichen. [X.]iese äußert sich in der [X.] der in den Vermittlungsausschuss entsandten Mitglieder gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 3 [X.] (vgl. [X.] 8, 104 <120 f.>), in der noch verhältnismäßig überschaubaren Gremiengröße, der grundsätzlich nicht öffentlichen Beratung (§ 6 GOVermA), der Wahl oder Entsendung fester Mitglieder und Stellvertreter, der Zulassung von Vertretern zu Sitzungen nur bei "Notwendigkeit" (§ 3 GOVermA) und dem erschwerten Wechsel der Mitglieder und Stellvertreter (§ 4 GOVermA).

[X.]ie Arbeit des [X.] ist nicht notwendig darauf angelegt, in jedem Fall zu einer Entscheidung in der Sache zu gelangen. [X.]as Vermittlungsverfahren kann auch ohne [X.]enden, wenn ein Mitglied einen entsprechenden Antrag stellt und sich auf der dritten Sitzung des [X.] keine Mehrheit für einen Einigungsvorschlag findet (§ 12 Abs. 1 und 2 GOVermA). In diesem Fall liegt die Verantwortung für den Fortgang des Verfahrens wieder bei [X.] und [X.]esrat.

[X.]iese Regelung betont, dass der Vermittlungsausschuss nicht als ein Gremium ausgestaltet ist, das konstitutive Beschlüsse fassen soll, in denen sich eine bestimmte politische Mehrheit wiederfindet. [X.]as Grundgesetz spricht deshalb in Art. 77 Abs. 2 Satz 1 davon, dass ein Ausschuss "für die gemeinsame Beratung von Vorlagen" gebildet wird. Art. 77 [X.] bringt zum Ausdruck, dass alle Möglichkeiten einer Verständigung erschöpft werden sollen, bevor das Gesetzgebungsverfahren seinen Fortgang nimmt (vgl. Empfehlungen des Juristischen [X.] der Ministerpräsidenten, Büro der Ministerpräsidenten des [X.], [X.] und französischen Besatzungsgebietes, 1949, Anlage 4, S. 39).

b) Für eine nur eingeschränkte Prägekraft des Mehrheitsprinzips jedenfalls im Vermittlungsausschuss sprechen ferner die verfahrensrechtlichen Regelungen in der Geschäftsordnung des [X.] über die Abstimmung und zum Entscheidungsquorum. [X.]ie kategorische Bevorzugung des Mehrheitsprinzips ist auch nicht geboten, um sogenannte "unechte Vermittlungsergebnisse" zu vermeiden.

[X.]ie Geschäftsordnung des [X.] weicht in einem wichtigen Aspekt von dem U.S.-[X.] Vorbild der [X.] ab: im Vermittlungsausschuss wird nicht nach Bänken im Sinne einer itio in partes, sondern im Plenum abgestimmt (siehe aber § 7 Abs. 3 GOVermA). [X.]er Ausschuss fasst seine Beschlüsse mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder (§ 8 GOVermA). [X.]ie Ausgestaltung des Verfahrensrechts unterstreicht das Ziel, im Vermittlungsausschuss die politischen Mehrheitsverhältnisse des [X.] und des [X.]esrates zusammenzuführen. Ein neues politisches Kräfteverhältnis soll Kompromissvorschläge ermöglichen. [X.]abei soll der Vermittlungsausschuss alle Verständigungsmöglichkeiten ausschöpfen. [X.]ieser Ansatz schließt von seiner Konstruktion her auch die Möglichkeit ein, dass es in Einzelfällen zu einem politischen Patt im Ausschuss kommt (vgl. [X.]ietlein, [X.] 1987, S. 277 ff.).

Im Blick auf die besondere Stellung und Zusammensetzung des [X.] folgt demnach nicht, dass ein schonender Ausgleich zwischen dem Grundsatz der [X.] und dem Mehrheitsprinzip entbehrlich wäre. Vielmehr war der Antragsgegner verpflichtet, seinen Beschluss nach § 57 Abs. 1 [X.] so zu fassen, dass auch bei einer Abbildung der Kanzlermehrheit (vgl. Art. 121 [X.]) die von § 12 [X.] geforderte Besetzung nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen so weit wie möglich gewahrt wird.

II[X.]

[X.]iesen verfassungsrechtlichen Anforderungen ist der angegriffene Beschluss noch gerecht geworden.

1. [X.]er Beschluss weicht allerdings im Hinblick auf die beiden stärksten Fraktionen im [X.] nicht unerheblich von Grundsätzen der [X.] ab.

[X.]ie nach dem Ergebnis der Wahlen zum [X.]eutschen [X.] vom 22. September 2002 stärkste Fraktion ([X.]) verfügt über einen Stimmenanteil von 41,63%. [X.]ie zweitstärkste Fraktion ([X.]/[X.]SU) hat einen Gesamtstimmenanteil von 41,13%. [X.]iese Stimmenanteile führen im [X.]splenum unter Berücksichtigung der Überhangmandate zu 251 Sitzen für die [X.]-Fraktion und 248 Sitzen für die [X.]/[X.]. [X.]ie Anwendung des im angegriffenen [X.]sbeschluss um einen Korrekturfaktor modifizierten Verfahrens nach St. Laguë/[X.] ergibt eine Verteilung von acht Sitzen an die [X.]-Fraktion und sechs Sitzen an die [X.]/[X.].

[X.]amit kommt auf 41 Mitglieder der [X.]/[X.] ein Sitz im Vermittlungsausschuss, während bei der [X.]-Fraktion auf 31 Mitglieder ein Sitz entfällt. Bei der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN repräsentiert das Mitglied im Vermittlungsausschuss demgegenüber sogar 55 Abgeordnete des [X.]. Bei der Sitzverteilung auf der Grundlage des Verfahrens nach St. Laguë/[X.] hingegen würde sich die erforderliche Mitgliederzahl für einen Sitz im Vermittlungsausschuss auf 37 Mitglieder für die [X.]-Fraktion und 35 Mitglieder für die [X.]/[X.] annähern.

[X.]ie Anwendung des in dem Beschluss des [X.] vorgesehenen Verfahrens führt folglich dazu, dass hinter jedem Sitz auf der [X.]sbank des [X.] eine signifikant voneinander abweichende Zahl von Mandaten steht. [X.]ies hat zur Folge, dass bei der Umrechnung von Mitgliederzahlen der Fraktionen in Vorschlagsrechte für die Besetzung der [X.]sbank eine erhebliche [X.]ungleichheit besteht. Bei einer an den prozentualen Anteilen orientierten Betrachtung zeigt sich, dass die [X.]-Fraktion mit ihren 41,63% am Gesamtstimmenanteil auf der [X.]sbank des [X.] 50% der Sitze besetzt, während die [X.]/[X.] mit 41,13% Gesamtstimmenanteil über einen [X.] von 37,5% verfügt.

[X.]ie gegenwärtige Sitzverteilung auf der Grundlage des nach § 57 Abs. 1 Satz 1 [X.] gefassten Beschlusses gibt daher nicht mehr in einem noch akzeptablen Umfang die tatsächlichen politischen Kräfteverhältnisse im Plenum des [X.] wieder. [X.]amit widerspricht sie dem Grundsatz, dass die im Wahlergebnis verkörperte Willensbetätigung des Souveräns möglichst präzise im Parlament und seinen abgeleiteten Gremien abgebildet werden muss. [X.]ie vom Antragsgegner gewählte Lösung, den im Zählverfahren unberücksichtigt gelassenen Sitz auf der [X.]sbank des [X.] der stärksten Fraktion zuzuweisen, ist mit dem insoweit in § 12 [X.] verkörperten parlamentarischen Binnenrecht grundsätzlich unvereinbar. [X.]as von der Antragstellerin angegriffene Verteilungsergebnis lässt sich mit keiner der üblichen Berechnungsmethoden rechtfertigen; der "Korrekturfaktor" steht dem Wortlaut und dem Sinn des § 12 Satz 1 [X.] entgegen. [X.]ie insofern unzureichende Proportionalität drückt sich in der Abweichung zwischen der Anzahl der Sitze einer Fraktion auf der [X.]sbank des [X.] und deren Gesamtstimmenanteil aus.

2. Eine Abweichung vom Grundsatz der [X.] kann dem Grunde nach jedoch durch das Mehrheitsprinzip nach den oben dargelegten Maßstäben gerechtfertigt sein. [X.]a die zur Verfügung stehenden herkömmlichen Zählverfahren keinen Weg erlaubten, beiden Grundsätzen Rechnung zu tragen, war der Antragsgegner berechtigt, vorläufig einen Korrekturfaktor der umstrittenen Art als System der Proportionalitätsfestlegung im Sinne des § 57 Abs. 1 [X.] mit Mehrheitsbeschluss durchzusetzen. [X.]enn die schwierige Suche im Konsens aller Fraktionen und Überlegungen, wie ein neues System auch diese ungewöhnliche Konstellation schonend ausgleicht, erfordert ausreichend Zeit, die im Interesse der Funktionsfähigkeit parlamentarischer Gesetzgebung zum Zeitpunkt des angegriffenen Beschlusses nicht erübrigt werden konnte, ohne das Verfahren der [X.]esgesetzgebung zu verzögern.

In einem neu zusammengetretenen Parlament, das sich durch knappe Mehrheitsverhältnisse auszeichnet, kann es zudem sinnvoll sein, zunächst für einen begrenzten Zeitraum Erfahrungen im Wettbewerb zwischen sogenannter Regierungsmehrheit und oppositioneller Minderheit zu sammeln, bevor systematische Entscheidungen getroffen werden. In dieser besonderen Situation kann deshalb in dem gewählten Vorgehen noch keine Überschreitung der parlamentarischen Autonomie festgestellt werden.

3. [X.]er Antragsgegner ist allerdings verpflichtet, unverzüglich und unter Ausschöpfung der in Geschäftsordnungsangelegenheiten üblichen Kooperation zwischen allen Fraktionen des [X.] einen entsprechenden Beschluss nach § 57 Abs. 1 [X.] neu vorzubereiten und zeitnah zu fassen. [X.]as Grundgesetz geht in Art. 42 Abs. 2 Satz 2 [X.] davon aus, dass Abweichungen vom Mehrheitsprinzip für Wahlen durch die Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.] erfolgen. [X.]er Anforderung, die Abweichung vom Mehrheitsprinzip im Rahmen des Geschäftsordnungsrechts transparent, berechenbar und abstrakt-generell auszugestalten, entsprechen sowohl § 12 und § 57 Abs. 1 [X.] als auch die üblicherweise angewandten konkretisierenden Zählverfahren, auf die in Beschlüssen nach § 57 Abs. 1 [X.] Bezug genommen wird. Eine nicht unerhebliche und möglicherweise gerechtfertigte Abweichung von diesem System kann zu einem Änderungsbedarf der Geschäftsordnung in den dafür vorgesehenen Verfahren führen. [X.]er Antragsgegner wird demnach zu entscheiden haben, ob er einen durch das bestehende Geschäftsordnungsrecht gedeckten neuen Beschluss nach § 57 Abs. 1 [X.] fasst oder die Geschäftsordnung unter Beachtung der einschlägigen verfassungsrechtlichen Grundsätze ändert. Eine solche Neuentscheidung im Rahmen parlamentarischer Autonomie und aus Anlass des vorliegenden Organstreitverfahrens ist nicht deshalb entbehrlich, weil es ersichtlich keinen anderen Ausgleich zwischen den betroffenen [X.]prinzipien gäbe. [X.]as [X.] könnte das Fehlen alternativer Gestaltungsmöglichkeiten allenfalls dann feststellen, wenn die Alternativlosigkeit offensichtlich wäre. [X.]ies ist hier nicht der Fall. In Betracht kommt vor allem, dass die Regeln der §§ 12, 57 [X.] modifiziert, insbesondere um generelle Vorkehrungen für Fälle wie den vorliegenden und ähnliche Konstellationen ergänzt werden. Auch kann die Möglichkeit einer Regelung in der Gemeinsamen Geschäftsordnung des [X.] und des [X.]esrates für den Vermittlungsausschuss gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht von vorneherein verworfen werden.

Abweichende Meinung

der [X.]in [X.] und des [X.]s Gerhardt

zum Urteil des [X.] vom 8. [X.]ezember 2004

- 2 [X.] -

Wir stimmen mit der Senatsmehrheit darin überein, dass der Antragsgegner verpflichtet ist, erneut über die Grundsätze zu beschließen, nach denen die Mitglieder des [X.]eutschen [X.] in den Vermittlungsausschuss entsandt werden. Nach Ansicht der Senatsmehrheit folgt diese Verpflichtung daraus, dass der Beschluss vom 30. Oktober 2002 inhaltlich dem Grundsatz der Proportionalität nicht ausreichend entspricht. [X.]eshalb müsse der erneute Beschluss des [X.] darauf abzielen, eine "proportionalitätsgerechtere" Sitzverteilung zu schaffen (unter [X.]). [X.]em können wir uns nicht anschließen. [X.]ie Senatsmehrheit verkürzt die Reichweite der autonomen Entscheidungsbefugnis des [X.] in Angelegenheiten der Geschäftsordnung und unterwirft sie einer zu weit gehenden Inhaltskontrolle durch das [X.]. [X.]er verfassungsrechtliche Mangel des angegriffenen [X.]sbeschlusses liegt nicht im [X.] - dieses k a n n verfassungskonform sein -, sondern in dem ihm zu Grunde liegenden Vorgang der Willensbildung, nämlich darin, dass der Antragsgegner einseitig auf das Mehrheitsprinzip abgestellt, andere Gestaltungen nicht erörtert und damit bei seinen Verhandlungen erkennbar nicht im gebotenen Umfang nach einem schonenden Ausgleich zwischen dem Grundsatz der [X.] und dem Mehrheitsprinzip gesucht hat.

1. [X.]er [X.] hat - insoweit folgen wir der Senatsmehrheit - bei der Regelung der Entsendung seiner Mitglieder in den Vermittlungsausschuss in erster Linie den Grundsatz der [X.], demzufolge Ausschüsse verkleinerte Abbildungen der politischen Stärkeverhältnisse im Plenum sein müssen, aber auch das Mehrheitsprinzip als ein wesentliches Element der freiheitlichen [X.]emokratie mit Blick auf eine wirkungsvolle Tätigkeit des [X.] zu berücksichtigen und für den Fall eines Widerstreits dieser Grundsätze einen angemessenen Ausgleich zu suchen. Allerdings handelt es sich um eine Angelegenheit, die der Geschäftsordnungsautonomie des [X.] unterfällt und deshalb der Prüfung durch das [X.] nur eingeschränkt zugänglich ist.

[X.]ie Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.]) bildet zusammen mit weiteren Rechten des [X.] den [X.] der [X.]autonomie. Zu den Regelungsgegenständen des Selbstorganisationsrechts des [X.] zählen die Abläufe des Gesetzgebungsverfahrens, soweit es nicht in der Verfassung selbst geregelt ist, sowie die Funktion, Zusammensetzung und Arbeitsweise der Ausschüsse, die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten, die Bildung und die Rechte von Fraktionen und die Ausübung des parlamentarischen Rederechts (vgl. [X.] 80, 188 <219>; 102, 224 <236>). Es ist deshalb auch Sache des [X.], näher zu bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] knüpft zwar an die historische Entwicklung des [X.]rechts an (vgl. [X.] 44, 308 <314>). [X.]as Recht der [X.]autonomie muss aber im Hinblick auf die jeweils zu bewältigende Situation konkretisiert werden, um eine Anpassung an veränderte Arbeitsbedingungen zu ermöglichen. So kann die [X.]autonomie eine gegenüber früheren [X.]epochen gewandelte Aktualität durch den Umstand gewinnen, dass nicht mehr wie in der klassischen Lehre Parlament und Regierung einander gegenüber stehen, sondern Regierung und die sie unterstützende [X.]mehrheit gegenüber der Opposition politisch eine Einheit bilden. Auch auf die zunehmende Komplexität der Regelungsbedürfnisse muss das Parlament im Rahmen des [X.]reagieren. [X.]as moderne Parlament muss daher Strategien des arbeitsteiligen Zusammenwirkens und der Koordination der politischen Willensbildung entwickeln, will es seine Arbeitsfähigkeit nicht einbüßen ([X.] 102, 224 <236>).

[X.]ie verfassungsgerichtliche Prüfung von Bestimmungen der Geschäftsordnung hat davon auszugehen, dass das Parlament bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, einen - allgemein weiten - Gestaltungsspielraum hat (vgl. [X.] 80, 188 <220>; 84, 304 <322>). [X.]ieser ist allerdings nicht unbeschränkt und findet insbesondere in Art. 38 Abs. 1 [X.] eine Schranke (vgl. [X.] 102, 224 <237>). Was aus den Grenzen und Bindungen dieser Regelungsmacht des [X.] im Einzelnen folgt, muss nach dem jeweiligen Gegenstand bestimmt werden.

Regelungen der Geschäftsordnung wirken sich, da die Rechte der [X.] einander zugeordnet sind und aufeinander abgestimmt werden müssen, notwendig immer auch als Beschränkungen der Rechte der einzelnen [X.] aus. [X.]abei darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des [X.] willen – das Recht des einzelnen [X.], an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des [X.] mitzuwirken, nicht in Frage gestellt werden (vgl. [X.] 84, 304 <321 f.>). Auch bedürfen [X.]ifferenzierungen zwischen [X.] stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (vgl. [X.] 96, 264 <278>).

In der Rechtsprechung des [X.]s ist anerkannt, dass es dem [X.] in sachlich begründeten Fällen verfassungsrechtlich unbenommen ist, für Ausschüsse oder ähnliche Gremien eine Mitgliederzahl vorzusehen, die bei Anwendung der üblichen Regeln für die Sitzverteilung eine Berücksichtigung aller parlamentarischen Gruppierungen nicht ermöglicht (vgl. [X.] 70, 324 <364>). [X.]em [X.] steht ein Gestaltungsspielraum bei der Abwägung zwischen den Bedürfnissen der Arbeitsfähigkeit etwa eines Untersuchungsausschusses und seiner möglichst repräsentativen Zusammensetzung zu (vgl. [X.] 96, 264 <281>). Ferner ist anerkannt, dass der [X.] ebenso wie bei der Besetzung von Ausschüssen auch bei der Wahl seiner Vertreter im Vermittlungsausschuss den Grundsatz der [X.] von Parlament und Ausschüssen zu beachten hat, die Entscheidung für das bei Gremienwahlen anzuwendende Zählsystem vorbehaltlich einer missbräuchlichen Handhabung der Geschäftsordnungsautonomie aber in die autonome Entscheidungsbefugnis des [X.] fällt (vgl. [X.] 96, 264 <283>).

Auch wenn dies in der Rechtsprechung des [X.]s bislang noch nicht auszusprechen war, so setzt doch die Anerkennung eines verfassungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbaren weit reichenden Gestaltungsspielraums des [X.] in eigenen Angelegenheiten jedenfalls voraus, dass der [X.] angesichts der Einwirkung von Geschäftsordnungsentscheidungen auf die Rechte der [X.] bei der Wahrnehmung seiner Geschäftsordnungsautonomie alle Möglichkeiten umfassend würdigt, die für den verfassungsrechtlich gebotenen schonenden Ausgleich der kollidierenden Grundsätze in der konkreten Situation ernsthaft in Betracht zu ziehen sind. [X.]er [X.] ist kraft der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit bei einem unvermeidbaren Konflikt zwischen dem Grundsatz der [X.] und dem Mehrheitsprinzip zwar letztlich nicht gehindert, sich unter Zurücksetzung anderer Lösungen für eine vorrangig am Mehrheitsprinzip orientierte Regelung zu entscheiden; dem hat jedoch eine problemadäquate Abwägung zugrunde zu liegen. Ob der [X.] eine solche Abwägung vorgenommen hat, unterliegt verfassungsgerichtlicher Prüfung. Geht der Entscheidung des [X.] ein Verfahren voraus, das auf eine ausgewogene Regelung im Konsens möglichst aller Fraktionen angelegt ist, deutet dies in der Regel darauf hin, dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen worden ist.

2. [X.]er Beschluss vom 30. Oktober 2002 genügt nicht den Anforderungen an die Willensbildung des [X.] im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie.

Von der Verfahrensgestaltung kann hier nicht auf eine genügende Berücksichtigung der kollidierenden Grundsätze geschlossen werden. Soweit eine innerparlamentarische Verständigung angestrebt worden ist, fehlt es jedenfalls an aussagekräftigen Belegen. Auch sind keine Ansätze dafür erkennbar, die unterschiedlichen Auffassungen in Bezug auf die Auslegung der Geschäftsordnung (§§ 12, 57 [X.]) durch generelle Überlegungen zu überbrücken, geschweige denn mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder des [X.] außer Streit zu stellen (vgl. § 126 [X.]).

[X.]ie Verhandlungen zu Beginn der 15. Wahlperiode lassen nicht erkennen, dass in der Sache Alternativen zu der angegriffenen Lösung erwogen und hinreichend gewürdigt worden sind. [X.]en zugänglichen parlamentarischen [X.]okumenten und dem Vorbringen des Antragsgegners in diesem Verfahren lässt sich insbesondere nicht entnehmen, dass er den Grundsatz der [X.] im gebotenen Umfang in seine Erwägungen aufgenommen und mit Blick auf die Gegebenheiten des [X.] gewürdigt hat. [X.]ie Erwägungen, die dem Beschluss vom 30. Oktober 2002 zugrunde liegen, stellen vielmehr einseitig auf das Mehrheitsprinzip ab. Sie beziehen sich zudem zu undifferenziert auf die Entscheidung des [X.]s [X.] 96, 264 <283>, wo die erstmals in der 15. Wahlperiode entstandene Konstellation, dass die die Regierung tragende Mehrheit bei der Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss mit keinem der herkömmlichen Zählverfahren abgebildet werden kann, nicht behandelt worden ist.

Mit der Senatsmehrheit sind wir der Ansicht, dass die Verpflichtung des Antragsgegners zu erneuter Beschlussfassung nicht etwa deshalb entfällt, weil im Ergebnis offensichtlich kein anderer Weg als der gewählte bestünde, den Grundsatz der [X.] und das Mehrheitsprinzip unter den gegebenen Mehrheitsverhältnissen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Während aber nach Ansicht der Senatsmehrheit der Inhalt des angegriffenen Beschlusses mangels ausreichender Proportionalität der Sitzverteilung mit der Verfassung unvereinbar ist und folglich auch nicht Gegenstand eines geänderten Geschäftsordnungsrechts sein kann, hat unseres Erachtens die gebotene Respektierung der Geschäftsordnungsautonomie des [X.]eutschen [X.] gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] eine andere Konsequenz: Kommt der [X.] auf der Grundlage der erforderlichen Abwägung zu der Einschätzung, dass an der Regelung im angegriffenen Beschluss festzuhalten ist, so ist er daran von [X.] wegen nicht gehindert.

Abweichende Meinung

der [X.]in Lübbe-Wolff

zum Urteil des [X.] vom 8. [X.]ezember 2004

- 2 [X.] -

[X.]er Fall wirft zwei Fragen auf: [X.]arf der [X.] für die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren wählen, welches die Abbildung der die Regierung tragenden [X.]mehrheit sicherstellt? Wenn ja: Muss er dazu, um nicht Rechte der Antragstellerin zu verletzen, ein anderes als das am 30. Oktober 2002 beschlossene Verfahren wählen? Auf die erste Frage ([X.]) finde ich in der Entscheidungsbegründung keine klare Antwort. [X.]ie Antwort auf die Zweite halte ich für falsch (I[X.]).

[X.] Unumstrittener Maßstab für die Beurteilung des Falles ist der Grundsatz der [X.] von Parlament und Ausschüssen, der auch für die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss gilt (vgl. [X.] 96, 264 <282>). [X.]em entspricht das Gebot, die Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu besetzen (§ 12 Satz 1 [X.]). Genau spiegelbildlich wäre die vollkommen proportionale Besetzung, bei der jede Fraktion genau den [X.] erhält, den sie auch im [X.] hat, bei der also die Anzahl ihrer Sitze und die Gesamtzahl der Sitze in beiden Gremien im gleichen Verhältnis zueinander stehen. [X.]er Quotient aus [X.] im Ausschuss und [X.] im [X.] ("[X.]") ist in diesem Idealfall für alle Fraktionen gleich eins. Zugleich hat jede genau spiegelbildliche Abbildung die Eigenschaft, dass sie - für beliebige Koalitionen - auch die Mehrheitsverhältnisse abbildet. Mehrheitsabbildung kann insofern neben der [X.]gleichheit als Element der [X.] aufgefasst werden. [X.]as Problem liegt darin, dass eine genau spiegelbildliche Abbildung in der Regel nicht möglich ist und bei der Annäherung an das Ideal der [X.], die infolgedessen allein verlangt werden kann, die im Ideal vereinten Teilziele [X.]gleichheit und Mehrheitsabbildung miteinander in Konflikt geraten können.

Für eine Rechtspflicht, in diesem Konflikt das Teilziel der Mehrheitsabbildung zurückzusetzen, sehe ich keine Grundlage. [X.]as [X.] hat in einer früheren Entscheidung die geschäftsordnungsrechtliche Regel, dass die Ausschüsse entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu besetzen sind (§ 12 [X.]), nicht nur in ihrer Bedeutung für die jeweilige Opposition gewürdigt, sondern sie zugleich als grundsätzlich notwendige Konsequenz der aus dem [X.] Prinzip folgenden Rechtsstellung der parlamentarischen Mehrheit aufgefasst (vgl. [X.] 70, 324 <365 f.>). Wenn der Senat stattdessen nun die parlamentarische Mehrheit zu einer bloß politischen, nicht rechtlichen Kategorie erklärt, so kann dies jedenfalls nicht bedeuten - und bedeutet ausweislich der weiteren Entscheidungsgründe auch für den Senat nicht -, dass die parlamentarische Mehrheit eine verfassungsrechtlich irrelevante Größe wäre. [X.]emokratische Legitimation vermittelt sich nicht über Minderheits-, sondern über Mehrheitsentscheidungen (vgl. [X.] 38, 258 <274>). [X.]as für den [X.] [X.]wichtigste Element des abzubildenden Stärkeverhältnisses der Fraktionen sind deshalb die Mehrheitsverhältnisse. [X.]er [X.] hat daher grundsätzlich das Recht, für Konfliktfälle dem Ziel der Mehrheitsabbildung den Vorzug zu geben. [X.]ieses Recht folgt aus dem Grundsatz der [X.] selbst, nicht aus einem damit konkurrierenden Mehrheitsprinzip.

[X.]er Auffassung der Senatsmehrheit, dass es angesichts der auf Kompromissbildung ausgerichteten Funktion des [X.] auf die dortigen Mehrheitsverhältnisse weniger als in anderen Ausschüssen ankomme, kann ich nicht folgen. [X.]em Vermittlungsausschuss ist die Funktion zugedacht, Kompromisse zu finden, die Aussicht haben, sowohl im [X.] als auch im [X.]esrat die notwendige Mehrheit zu finden. [X.]iese Funktionszuweisung legt aber den Inhalt der zu findenden Kompromisse noch nicht fest. Weder folgt aus dem Ziel, einen für [X.] und [X.]esrat akzeptablen Kompromiss zu finden, ohne weiteres, wie dieser Kompromiss auszusehen hat, noch ist gewährleistet, dass alle Beteiligten tatsächlich auf einen in diesem Sinne zielführenden Kompromiss hinarbeiten. In der Praxis des [X.] kommen bekanntlich auch die im Urteil erwähnten sogenannten unechten Vermittlungsergebnisse vor - Einigungsvorschläge, die die Ausschussmehrheit in Kenntnis dessen beschließt, dass sie keine Aussicht auf Annahme in beiden Gesetzgebungsorganen haben. Ob ein tragfähiger Kompromiss gefunden wird und welcher Kompromiss gefunden wird, hängt daher unter anderem von den Mehrheitsverhältnissen ab. [X.]ie Funktion des [X.], durch [X.] eine Einigung zu ermöglichen, macht deshalb die Mehrheitsverhältnisse nicht belanglos. Im Gegenteil: [X.]ie Senatsmehrheit selbst weist auf die gerade durch diese Funktion geprägten besonderen Bindungswirkungen der Beschlüsse des [X.] für das weitere Gesetzgebungsverfahren hin, unter anderem darauf, dass der [X.] die Vorschläge des [X.], anders als die Beschlussvorschläge anderer Ausschüsse, nur unverändert annehmen oder ablehnen kann. [X.]as verschafft den Beschlüssen des [X.] besondere Bedeutung und damit den Mehrheitsverhältnissen, von denen ihr Inhalt abhängt, besonderes Gewicht. [X.] scheint, dass die Senatsmehrheit dies der Sache nach anerkennt, wenn sie feststellt, dass wegen der angesprochenen Besonderheiten gerade auf der [X.]sbank des [X.] die politischen Stärkeverhältnisse im Plenum des [X.] repräsentiert sein müssen, damit nicht "der [X.] als Ganzes in die Sachzwänge konsensual vorgeprägter Verfahrensentscheidungen gezwungen" wird.

Zur Begründung des trotzdem eingenommenen Standpunktes, dass es im Vermittlungsausschuss weniger als sonst auf die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse ankomme, weist die Senatsmehrheit auch darauf hin, dass die [X.] im Vermittlungsausschuss ohne Berücksichtigung des unterschiedlichen Stimmgewichts der Länder (Art. 51 Abs. 2 [X.]) besetzt wird, der [X.]esrat also darauf verzichtet hat, die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im [X.]esrat auf die [X.] im Vermittlungsausschuss abzubilden. [X.]ass der vom Grundgesetz nicht als Vertretung der parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse der Ländergesamtheit, sondern als Vertretung der Länder konzipierte [X.]esrat so verfährt, kann aber nicht das Recht des [X.] schmälern, für die von ihm zu besetzenden Sitze im Vermittlungsausschuss auf die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse Wert zu legen und das Berechnungsverfahren für die Sitzverteilung entsprechend zu gestalten. Tatsächlich kann es, wie die Senatsmehrheit hervorhebt, vorkommen, dass auf der [X.] des [X.] die "politische [X.]esratsmehrheit" sich in der Minderheit findet. [X.]as zeigt aber nicht, dass es im Vermittlungsausschuss auf die Mehrheitsverhältnisse grundsätzlich nicht ankäme. Es zeigt nicht einmal, dass es für die praktische Arbeit der Vertreter des [X.]esrates im Vermittlungsausschuss auf die "politischen Mehrheitsverhältnisse" im [X.]esrat nicht ankäme, sondern nur, dass der [X.]esrat aufgrund der dortigen Kooperationsbedingungen über politische Mechanismen verfügt, die hinreichend sicherstellen, dass bei der Arbeit im Vermittlungsausschuss diese Mehrheitsverhältnisse berücksichtigt werden, obwohl sie in der Besetzung der [X.] nicht abgebildet sind. [X.]as nötigt den [X.] nicht, von entsprechenden Voraussetzungen bei der Besetzung der [X.]sbank auszugehen.

[X.]ie erste Frage ist demnach zu bejahen. [X.]er [X.] darf für die Verteilung seiner Sitze im Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren wählen, das die Abbildung der [X.]smehrheit sicherstellt. Aus der besonderen Funktion des [X.] lassen sich Gegengründe nicht ableiten.

Ob der Senat demgegenüber schon die erste Frage verneint, bleibt unklar. [X.]ie Ausführungen zur schwachen Wirkkraft des Mehrheitsprinzips deuten auf eine verneinende Antwort hin; ebenso die Feststellung, die gegenwärtige Sitzverteilung gebe "nicht mehr in einem akzeptablen Umfang die tatsächlichen politischen Kräfteverhältnisse im Plenum des [X.] wieder". [X.]ass in den Entscheidungsgründen die Frage offengelassen wird, "ob das Mehrheitsprinzip die gleiche prägende Kraft wie das Repräsentationsprinzip besitzt", kann dagegen eigentlich nur bedeuten, dass auch die Frage der Vor- oder Nachrangigkeit im Konfliktfall offengelassen wird, und wenn der Senat feststellt, der [X.] sei verpflichtet, seinen Beschluss so zu fassen, dass "auch bei einer Abbildung der Kanzlermehrheit" die von § 12 [X.] geforderte Besetzung nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen "soweit wie möglich gewahrt wird", so deutet dies darauf hin, dass er die gewählte Lösung nicht wegen Überschreitung einer nicht näher definierten absoluten Grenze zulässiger Abweichung vom Ideal der [X.]gleichheit, sondern nur deshalb ablehnt, weil er eine schonendere Variante für möglich hält. [X.]afür spricht auch, dass der Senat die Frage aufwirft, ob es "ersichtlich keinen anderen Ausgleich zwischen den betroffenen [X.]prinzipien" gibt, und ausdrücklich feststellt, die Alternativlosigkeit der gewählten Lösung sei jedenfalls nicht offensichtlich. Hierauf käme es nicht an, wenn das beschlossene mehrheitsabbildende Zuteilungsverfahren unabhängig von der Existenz schonenderer Alternativen für rechtswidrig gehalten würde.

I[X.] War der [X.] berechtigt, dem Ziel der Mehrheitsabbildung Vorrang einzuräumen, so stellt sich die weitere Frage, ob er dazu gerade das im Beschluss vom 30. Oktober 2002 vorgesehene Zuteilungsverfahren wählen durfte.

[X.]em gewählten Verfahren wird angekreidet, dass es mit einem ergebnisbezogenen Korrekturfaktor arbeitet und damit von den herkömmlichen Zuteilungsverfahren abweicht. [X.]ies ist auch in Teilen der öffentlichen [X.]iskussion als eine Art schmutziger Trick aufgefasst worden, der die Ergebnisse sauberer mathematischer Verfahren verfälscht. Von der Voraussetzung, dass die Einführung eines ergebnisbezogenen Korrekturfaktors schon als solche zu beanstanden ist, geht auch die Senatsmehrheit insofern aus, als sie beanstandet, das angegriffene Verteilungsergebnis lasse sich mit keiner der üblichen Berechnungsmethoden rechtfertigen.

[X.]iese Betrachtungsweise wird dem Vorgang nicht gerecht. [X.]ie verfassungsrechtliche Beurteilung unterliegt nicht dem [X.]iktat mathematischer Berechnungsverfahren, sondern umgekehrt hängt von den verfassungsrechtlichen Vorgaben ab, ob ein Berechnungsverfahren zulässig oder seine Anwendung sogar geboten ist. [X.]ie in der parlamentarischen Praxis üblichen Berechnungsverfahren sind – mit kleinen Unterschieden im Ergebnis - am Ziel der [X.]gleichheit ausgerichtet. Ihre Funktion ist nicht, Abweichungen von diesem Ziel zu rechtfertigen, sondern die Abweichung möglichst gering zu halten. [X.]ie Frage, ob und inwieweit Abweichungen von den herkömmlichen Berechnungsverfahren zulässig sind, ist daher, wenn man die zwischen diesen Verfahren selbst bestehenden Unterschiede ausblendet, gleichbedeutend mit der Frage, ob und inwieweit Abweichungen vom Ziel der [X.]gleichheit zulässig sind.

Wie unter [X.] ausgeführt und auch von der Senatsmehrheit nicht konsequent bestritten, ist es grundsätzlich zulässig, für die Besetzung der [X.]sbank im Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren zu wählen, das dem Ziel der Mehrheitsabbildung Vorrang vor dem Ziel der [X.]gleichheit einräumt. [X.]araus folgt, dass zugunsten des erstgenannten Ziels von den herkömmlichen Berechnungsverfahren abgewichen werden darf. [X.]as beschlossene Berechnungsverfahren diskreditiert sich also weder durch die Abweichung als solche noch dadurch, dass der eingebaute Abweichungsfaktor auf ein bestimmtes Ergebnis, nämlich die Abbildung der parlamentstragenden Mehrheit, gerichtet ist.

[X.]ass das gewählte Verfahren, weil es mit einem sogenannten Korrekturfaktor arbeitet, mathematisch weniger elegant erscheinen mag als das unkorrigierte herkömmliche Verfahren, tut verfassungsrechtlich nichts zur Sache. Zwar kann Einfachheit eine begrenzte verfassungsrechtliche Relevanz insofern gewinnen, als die Verständlichkeit der Verfahren, in denen [X.] Legitimation vermittelt wird, in einer [X.]emokratie einen gewissen Eigenwert hat; zugunsten besserer [X.]urchschaubarkeit kann es daher gerechtfertigt sein, andere bei der Verfahrensgestaltung zu berücksichtigende Ziele nicht mit letztmöglicher Subtilität zu verfolgen. [X.]as ändert aber nichts daran, dass mathematische Eleganz weder in der einen noch in der anderen Richtung ein Maßstab für [X.]konformität ist. [X.]ie [X.]konformität eines Zuteilungsverfahrens hängt davon ab, ob es verfassungskonforme Ergebnisse produziert.

[X.]ass das gewählte Verfahren systematisch das Ziel möglichst weitgehender [X.]gleichheit zugunsten des Ziels der Mehrheitsabbildung zurücksetzt, ist, wie ausgeführt, per se nicht zu beanstanden. Als möglicher Grund für verfassungsrechtliche Beanstandungen bleibt demnach nur das Ausmaß der bewirkten Zurücksetzung.

[X.]iesbezügliche verfassungsrechtliche Einwände macht die Urteilsbegründung geltend, indem sie einen schonenden Ausgleich zwischen Mehrheitsprinzip und Grundsatz der [X.] verlangt und annimmt, diesem Gebot sei zwar - mangels ausreichender Zeit für die Prüfung besserer Alternativen - zum Zeitpunkt des umstrittenen Beschlusses genügt gewesen, inzwischen aber nicht mehr, so dass nun ein neuer Beschluss mit abweichendem Inhalt gefasst werden müsse.

[X.]ie parlamentarische Mehrheit kann nur entweder abgebildet oder nicht abgebildet werden, ein [X.]rittes gibt es nicht. Zwischen Mehrheitsabbildung und [X.]gleichheit ist daher im Konfliktfall ein schonender Ausgleich im Sinne einer Mittellösung nicht möglich. Zu verlangen ist aber, dass das Ziel der [X.]gleichheit zur Bewältigung des Konflikts nicht weiter zurückgesetzt wird, als es das Ziel der Mehrheitsabbildung erfordert; weiter reicht dessen rechtfertigende Kraft nicht. In diesem Sinne muss die Zurücksetzung möglichst schonend erfolgen. [X.]ieses Gebot hat der Antragsgegner jedoch nicht in einer die Rechte der Antragstellerin berührenden Weise missachtet.

Im Fall der reinen [X.]sausschüsse bietet sich als Mittel der Vermeidung eines Patts zwischen parlamentarischer Mehrheit und Opposition die geringfügige Veränderung der Gremiengröße an. [X.]ieser Ausweg steht dem [X.] aber aus den bekannten Gründen für den Vermittlungsausschuss nicht offen.

Ebensowenig ist ein Zuteilungsverfahren denkbar, mit dem bei der gegebenen Gremiengröße und unter den gegebenen Mehrheitsverhältnissen die Abbildung der parlamentarischen Mehrheit auf zugleich verfassungskonforme und für die Antragstellerin schonendere Weise hätte erreicht werden können:

Ergibt die Anwendung herkömmlicher Zählverfahren ein Patt (8 : 8), so lässt sich bei gleichbleibender Anzahl von Sitzen und Stimmen für die [X.]sbank dieses Patt nur dadurch - schonender geht es nicht - zugunsten einer Abbildung der regierungstragenden Mehrheit auflösen, dass ein Sitz von der [X.] auf die Mehrheitsseite verlagert wird. Genau das bewirkt der beschlossene [X.], und zwar auf die im Verhältnis zwischen den Oppositionsfraktionen schonendste Weise.

Im Hinblick auf das Gebot möglichst schonender Zurücksetzung des Ziels der [X.]gleichheit stellt sich daher nur noch die Frage, welcher Fraktion im [X.]der zu verschiebende Sitz zufallen muss.

[X.]ie umstrittene Zuteilungsregel weist den zu verschiebenden Sitz der stärksten Fraktion zu. [X.]amit ist zwar das verfassungs- und geschäftsordnungskonforme Ziel, die regierungstragende Mehrheit unter möglichst schonender Zurücksetzung der [X.]gleichheit abzubilden, nicht auf möglichst abstrakte, allgemeingültige Weise in eine konkrete Berechnungsregel übersetzt. [X.]ie Formulierung des Berechnungsverfahrens ist insofern auf die gegebenen Mehrheits- und Koalitionsverhältnisse zugeschnitten. [X.]arin liegt jedoch keine Verletzung von Rechten der Antragsgegnerin und auch kein objektiver [X.]verstoß, sofern das Verfahren für die gegebenen Mehrheits- und Koalitionsverhältnisse die Bedingung erfüllt, die [X.]gleichheit auf möglichst schonende Weise zurückzusetzen. [X.]enn veränderte Mehrheiten sind nicht gehindert, ein den veränderten Verhältnissen angepasstes anderes Berechnungsverfahren zu beschließen.

Bleibt zu prüfen, ob das Ziel, die parlamentarische Mehrheit abzubilden, auf schonendere Weise durch Zuweisung des sechzehnten Sitzes an eine andere als die stärkste Fraktion - konkret: die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN - hätte erreicht werden können. In den beiden folgenden [X.]ellen sind die [X.]e aufgeführt, die sich ergeben, wenn die Sitzverteilung für die [X.]sbank im Vermittlungsausschuss nach dem im Beschluss vom 30. Oktober 2002 vorgesehenen Berechnungsverfahren beziehungsweise nach einem stattdessen die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN begünstigenden Berechnungsverfahren erfolgt (Zahlengrundlage: [X.]).

[X.]. 1

[X.]e bei Sitzzuteilung gemäß Beschluss vom 30. Oktober 2002

[X.]. 2

[X.]e bei Sitzzuteilung nach zugunsten der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN modifiziertem Verfahren

Abstrakt gesprochen ist die schonendere Lösung die, die dem Ziel der [X.]gleichheit näher ist. Für die Bemessung der Nähe zur [X.]gleichheit kommen aber unterschiedliche Kriterien in Betracht.

Eine naheliegende Möglichkeit besteht darin, die Nähe zum Ziel der [X.]gleichheit im Unterschiedsbetrag zwischen niedrigstem und höchstem verfahrensbedingten [X.] ausgedrückt zu sehen. ([X.]er Null-[X.] der P[X.]S-Fraktion wird nach diesem Kriterium nicht in die Betrachtung einbezogen, weil er nicht durch die zu vergleichenden Berechnungsverfahren, sondern bereits durch die faktische Sperrwirkung der Gremiengröße bedingt ist.) Ein Zuteilungsergebnis ist danach der [X.]gleichheit umso näher, je weniger weit der höchste und der niedrigste verfahrensbedingte [X.] der Fraktionen auseinanderliegen. Nach diesem Kriterium bleiben, wie aus den [X.]ellen ersichtlich, die Ergebnisse des im Beschluss vom 30. Oktober 2002 vorgesehenen Verfahrens näher am Ziel der [X.]gleichheit als die Ergebnisse eines zugunsten der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN modifizierten Verfahrens. Ein so modifiziertes Verfahren würde mit dem auf 1,37 praktisch verdoppelten [X.] für die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN größere Unterschiede zwischen den Extremwerten erzeugen.

Eine andere naheliegende Möglichkeit ist, die Nähe zum Ziel der [X.]gleichheit über die Summe der Entfernungen der verfahrensbedingten [X.]e vom Idealwert (1,0) zu definieren. Ein Zuteilungsergebnis ist danach der [X.]gleichheit umso näher, je kleiner die Summe der Beträge ist, um die die [X.]e der Fraktionen vom Wert 1,0 entfernt sind. Nach diesem Kriterium wird größere Nähe zur [X.]gleichheit und damit größere Schonung des Ziels der [X.]gleichheit durch die Zuweisung des sechzehnten Sitzes an die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN erreicht; die Summe der Abstandswerte vom Idealwert beträgt bei dieser Zuteilung 0,71 gegenüber 0,80 bei Zuweisung nach dem beschlossenen Verfahren.

Welche der genannten Methoden wäre für die Bestimmung der Nähe eines Zuteilungsergebnisses zur [X.]gleichheit heranzuziehen? Bei der Erwägung verschiedener Gründe und Gegengründe, die hier wiederzugeben zu weit führen würde, habe ich keine Antwort auf diese Frage gefunden, die den Anspruch erheben könnte, durch das [X.]recht vorgegeben zu sein. [X.]rechtliche Vorgaben wie der Grundsatz der [X.] und das daraus abgeleitete Gebot, bei prioritärer Ausrichtung des Zuteilungsverfahrens am Ziel der Mehrheitsabbildung die [X.]gleichheit so wenig wie möglich zu beeinträchtigen, sind vage. [X.]ie notwendigen Präzisierungen lassen sich ein Stück weit vom – im Urteil dargestellten - Sinn und Zweck des [X.]sgrundsatzes her bestimmen. Es gibt hier aber ein unteres Ende verfassungsgeleiteter Präzisierbarkeit. Irgendwann gelangt man an einen Punkt, an dem nicht mehr der Grundsatz der [X.] die weitere Präzisierung zu bestimmen, sondern nur noch umgekehrt diese die Bedeutung der [X.] zu definieren scheint. [X.]ies ist der Punkt, an dem das [X.]recht aufhört.

[X.] Konkretisierung des Postulats möglichst schonender Zurücksetzung des Ziels der [X.]gleichheit muss allerdings aus der Perspektive des [X.]rechts noch berücksichtigt werden. Er betrifft die Frage, ob es richtig ist, in den Vergleich der [X.] die verfahrensbedingten [X.]e aller Fraktionen einzubeziehen. Wir befinden uns in der Prüfung, ob der zwecks Mehrheitsabbildung legitimerweise zu den regierungstragenden Fraktionen verlagerte Sitz gemäß dem beschlossenen Verfahren an die [X.]-Fraktion gehen durfte oder ob im Interesse größtmöglicher Schonung der [X.]gleichheit ein die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN begünstigendes Verfahren hätte gewählt werden müssen. [X.]ie vorgelagerte Frage, ob der Sitz zur regierungstragenden Mehrheit transferiert werden durfte, ist mit positivem Ergebnis bereits abgeschichtet. Von daher scheint es geboten, die Frage, welche Zuteilung das Ziel der [X.]gleichheit schonender zurücksetzt, hier nur noch auf das Verhältnis zwischen den regierungstragenden Fraktionen zu beziehen, also nur deren [X.]e zu betrachten. [X.]iese Betrachtung führt, gleich ob man das Kriterium des geringeren Unterschieds zwischen den Extremwerten oder das Kriterium der kleineren Summe der Entfernungen vom Idealwert anwendet, zu dem Ergebnis, dass im Verhältnis zwischen den regierungstragenden Fraktionen die [X.]gleichheit durch ein die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN begünstigendes Verfahren besser gewahrt wird als durch das beschlossene Verfahren. [X.]anach hätte die Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN Grund, sich zu beschweren. [X.]as Zuteilungsverfahren weist einen Fehler zu ihren Lasten auf. [X.]ieser Fehler betrifft jedoch nicht den [X.] der Antragstellerin. Wie eben dargelegt, erzeugt er auch für das System der [X.]e aller Fraktionen, auf dessen Vereinbarkeit mit der Verfassung die Antragstellerin einen von der Berührung ihres [X.]s unabhängigen Anspruch haben könnte, keinen [X.]verstoß. Es ist deshalb nicht ersichtlich, wie durch die festgestellte Benachteiligung der Fraktion BÜN[X.]NIS 90/[X.]IE GRÜNEN Rechte der Antragstellerin berührt sein könnten.