VG München, Urteil vom 12.09.2018, Az. M 9 K 17.2856

Die Klägerin begehrt einen Vorbescheid bzw. die Feststellung, dass ein solcher vor Inkrafttreten einer Veränderungssperre hätte erteilt werden müssen.

Im Jahr 2000 bzw. 2006 fanden Verhandlungen zwischen dem Vater der Klägerin und der Beigeladenen statt. Es wurden zwei notarielle Verträge (Kaufvertrag vom 20. Juli 2000, Bl. 34ff. d. Gerichtsakts bzw. Bl. 35ff. d. Behördenakts - i.F.: BA -, und Nachtrag vom 11. August 2006, Bl. 48ff. d. Gerichtsakts bzw. Bl. 15ff. d. BA) geschlossen, wonach die Beigeladene eine Teilfläche von 950 m² aus dem vormaligen Bestand von FlNr. 26, Gemarkung H. erhielt. Grundlage war laut Ansicht des Vaters der Klägerin (so ausdrücklich Nachtrag, Ziff. 3, lit. a), dass der Flächennutzungsplan geändert und - laut allen Beteiligten (vgl. Ziff. II. 1., erster Absatz des Nachtrags) - dass bei einer etwaigen künftigen Baulandausweisung für Flurstück 26, Gemarkung H. seitens der Beigeladenen keine weiteren Forderungen erhoben würden zur Deckung von Nachfolgelasten (Infrastrukturaufwendungen). Zugrunde gelegt wurde ein Bebauungsplanvorschlag vom 13. August 1998 (vgl. Ziff. II. 1., zweiter Absatz bzw. S. 5 des Nachtrags und Bl. 99 d. Gerichtsakts).

Unter dem 8. Februar 2006 machte die Beigeladene einen Beschluss „gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB“ über eine Änderung des Flächennutzungsplans u.a. im Bereich des Vorhabengrundstücks (s.u.) bekannt (Bl. 32 d. Gerichtsakts bzw. Bl. 81 d. BA). Hiernach „wird“ eine Wohnbaufläche zur Vorbereitung einer sinnvollen Bebauung ausgewiesen.

Mit Vorbescheidsantrag vom 5. Mai 2015 (Bl. 1ff. d. BA) fragte die Klägerin - detailliert u.a. unter Auflistung der Gebäudemaße und Beigabe eines Lageplans - ab, ob der Neubau zweier Wohnhäuser (ein Doppelhaus, „Haus West“, und ein Mehrfamilienhaus, „Haus Ost“) mit Garagen und Carports möglich sei. Die Anfrage bezieht sich auf eine Teilfläche von FlNrn. 26/48, Gemarkung H., eines noch ungeteilten Flurstücks mit einer Größe von ca. 7.300 m², gelegen an der A.-Straße (i.F.: Vorhabengrundstück). Zusammen mit den angrenzenden noch unbebauten Flurstücken 26/45, 27/20 (Teilfläche), 27/25 und 27, jeweils Gemarkung H., bildet das Vorhabengrundstück eine Freifläche von ca. 15.000 m² im Inneren des Gevierts. Nördlich des Vorhabengrundstücks schließen sich direkt ausnahmslos bebaute Grundstücke an.

Mit Stellungnahme vom 14. Juli 2015 (Bl. 5ff. d. BA) verweigerte die Beigeladene unter Bezugnahme auf eine Bauausschusssitzung vom 25. Juni 2015 das gemeindliche Einvernehmen: Der Flächennutzungsplan weise das streitgegenständliche Grundstück als Grünfläche mit Zweckbestimmung „Spiel- und Bolzplatz“ sowie als Fläche für die Landwirtschaft aus. Die beantragte Wohnnutzung widerspreche diesen Darstellungen. Am Ende der Niederschrift über die Bauausschusssitzung findet sich folgender Passus: „Wichtiger Diskussionsbeitrag: Der Antragstellerin wird nahegelegt, einen Antrag auf Aufstellung eines Bebauungsplans zu stellen, um ihr Vorhaben umsetzbar zu machen.“

Nach einer gemeinsamen Besprechung im Landratsamt am 27. Juli 2016 (Bl. 107 d. BA) fasste die Beigeladene mit Beschluss vom 4.8.2016 einen Aufstellungsbeschluss u.a. für das Vorhabengrundstück (Bebauungsplanentwurf Nr. 45, Bl. 147f. d. Gerichtsakts), der laut Ziff. I. 4. nunmehr das frühere Planungskonzept umsetzen solle, das dem Notarvertrag beigegeben war.

Mit Schriftsatz vom 23. Juni 2017 hat der Bevollmächtigte der Klägerin Untätigkeitsklage erhoben.

Am 22. September 2017 sicherte die Beigeladene ihre Planung Nr. 45 für die FlNrn. 26/48/T, 26/44, 362/2/T und 26/19/T, jeweils Gemarkung H., mit einer Veränderungssperre, bekanntgemacht am 25. September 2017 (Bl. 150 d. Gerichtsakts). Mit Beschluss vom 23. Mai 2018 (Bl. 135 d. Gerichtsakts) lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof einen vom Vater der Klägerin erhobenen Eilantrag gegen die Veränderungssperre ab (B.v. 23.5.2018 - 2 NE 17.2189 - juris). Auf diese Entscheidung wird Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 27. August 2018, Bl. 152ff. d. Gerichtsakts, lehnte der Beklagte daraufhin den Vorbescheidsantrag ab. Das Vorhabengrundstück liege im Außenbereich; zudem stehe die Veränderungssperre der Genehmigungsfähigkeit entgegen.

Der Klägerbevollmächtigte beantragt zuletzt,

Die Beigeladene habe bereits am 8. Februar 2006 beschlossen, den Flächennutzungsplan zu ändern. Es sei für die streitgegenständlichen Grundstücke nunmehr eine Wohnbaufläche ausgewiesen worden. Hierzu hätten der Eigentümer des Vorhabengrundstücks und die Beigeladene eine notarielle Vereinbarung (Urkunde Nr. 2905 Oe/2006 vom 11. August 2006) getroffen, die die Veräußerung einer Teilfläche von 950 m² an die Beigeladene zum Inhalt gehabt habe. Im Gegenzug habe sich die Beigeladene verpflichtet, bei einer künftigen Baulandausweisung keine weiteren Forderungen zur Deckung von Nachfolgelasten (Infrastrukturaufwendungen) zu erheben; der Vereinbarung sei ein Bebauungsplanvorschlag vom 13. August 1998 zugrunde gelegt worden. Die Veränderungssperre stehe dem Vorhaben nicht entgegen, sie sei unwirksam. Sie verfolge nur das Ziel, die Planung während der Fertigung der für die Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen notwendigen Gutachten zu sichern und sei damit nicht erforderlich, da neben einem Verschattungsgutachten keine weiteren Gutachten einzuholen seien. Das Vorhaben sei jedenfalls ausnahmefähig; vor Inkrafttreten der Veränderungssperre sei der Vorbescheid rechtswidrig versagt worden, was das Ermessen auf Null reduziere. Auch bei Planreife nach § 33 Abs. 1 BauGB sei eine Ausnahme zu erteilen. Soweit das Vorhabengrundstück als dem Außenbereich zugehörig qualifiziert worden sei, sei der Vorbescheidantrag jedenfalls genehmigungsfähig. Der Flächennutzungsplan sei 2006 geändert worden, das Vorhaben widerspreche den Darstellungen nicht.

Der Beklagte beantragt,

Auf das Vorbringen wird Bezug genommen.

Die Bevollmächtigte der Beigeladenen äußerte sich mehrfach schriftsätzlich, verzichtete aber auf die Stellung eines Sachantrags. Ausgeführt wurde u.a., dass die streitgegenständliche Fläche im Flächennutzungsplan nach wie vor als Grünfläche mit Zweckbestimmung Spiel- und Bolzplatz bzw. als landwirtschaftliche Fläche dargestellt sei. Der Flächennutzungsplan sei nach Wirksamwerden am 30. November 2000 diverse Male geändert worden, davon sei aber das Vorhabengrundstück nicht betroffen gewesen. Das von der Klägerin angeführte Verfahren „4. Änderung des Flächennutzungsplans für den Bereich der Grundstücke FlNrn. 27/25, 358/5, 26/45, 26/40, 26/41, 27/20/T und 26/T der Gemarkung H.“ sei nicht rechtskräftig abgeschlossen worden. Gefasst worden sei lediglich der Aufstellungsbeschluss zur Einleitung eines Änderungsverfahrens, dieses Verfahren sei aber in der Folge nicht weiter betrieben worden.

Das Gericht hat Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtssowie auf die beigezogene Behördenakte, insbesondere auf die Niederschrift über den Augenschein und die mündliche Verhandlung vom 12. September 2018.

Die Klage bleibt sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag erfolglos.

1. Die zulässige Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage ist unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheids hat, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, Art. 71 Satz 1 BayBO.

a) Dem steht bereits die wirksame Veränderungssperre für die Grundstücke FlNrn. 26/48/T, 26/44, 362/2/T und 26/19/T, jeweils Gemarkung H., bekanntgemacht am 25. September 2018, als materieller Versagungsgrund entgegen. Das Gericht schließt sich den Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in seiner Entscheidung über den gegen die Veränderungssperre gerichteten Eilrechtsbehelf des Vaters der Klägerin (B.v. 23.5.2018 - 2 NE 17.2189 - juris) vollumfänglich an und macht sich diese zu eigen. Dass dem Beschluss, wie der Klägerbevollmächtigte richtig erkennt, keine förmliche Bindungswirkung zukommt, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO e contrario (vgl. auch Eyermann, VwGO, Stand: 14. Auflage 2014, § 47 Rn. 103), ist demnach von vorn herein irrelevant. Gerade das Argument, durch die Veränderungssperre habe nur die Vorlage von Gutachten ermöglicht werden sollen und im Übrigen sei das Prozedere auf eine Verfahrensverschleppung angelegt, verfängt nicht, es geht vielmehr um die Sicherung eines ausreichenden Planungskonzepts („Vorbereitung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Wohnbebauung“, Bl. 148 d. Gerichtsakts).

b) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre, § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Dem stehen öffentliche Belange entgegen: Durch die Zulassung einer Ausnahme würde die Durchführung der Planung erschwert, vgl. u.a. die versetzte Bauraumausweisung für das im Vorbescheidsantrag als „Haus Ost“ bezeichnete Gebäude, die gedrehte Firstrichtung für „Haus West“ und die geplante generelle Einschränkung auf Doppelhäuser für den einschlägigen Bereich B1, Ziff. 5.1 der geplanten textlichen Festsetzungen (Bl. 143 und Bl. 146 d. Gerichtsakts). Es fehlt also bereits am Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen, weswegen auch das gemeindliche Einvernehmen zu Recht versagt wurde.

Ein wie auch immer gearteter „Vertrauenstatbestand“ wegen des abgeschlossenen Notarvertrags kommt nicht in Betracht. Infrastrukturaufwendungen als Regelungsgegenstand sind irrelevant; der Notarvertrag begründet weder einen Anspruch auf entsprechende Bauleitplanung (siehe BayVGH, a.a.O.) noch auf eine Ausnahme von der Veränderungssperre.

2. Der Hilfsantrag ist zwar zulässig.

Der Vorbescheidsantrag war seit 2015 anhängig und die Frage, ob mit der Umstellung auf den Fortsetzungsfeststellungsantrag der ablehnende Bescheid abzuwarten gewesen wäre, kann dahinstehen, da zwischenzeitlich ein entsprechender Ablehnungsbescheid ergangen ist, womit der Hilfsantrag jedenfalls in die Zulässigkeit hineinwächst (BVerwG, U.v. 27.3.1998 - 4 C 14/96 - juris). Auch das notwendige Feststellungsinteresse ist nicht von vorn herein und nach jeder denkbaren Betrachtungsweise von der Hand zu weisen, da zumindest die Möglichkeit von Schadenersatz- bzw. Entschädigungsansprüchen (u.a. § 42 BauGB) in Betracht zu ziehen ist.

3. Der Hilfsantrag ist aber unbegründet, es besteht kein Anspruch auf die begehrte Feststellung, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog.

a) Das Vorhabengrundstück liegt nach dem Ergebnis des Augenscheins vollumfänglich im Außenbereich. Nach Ansicht des Gerichts besteht auch an der A.-Straße, zwischen FlNr. 26/40, Gemarkung H., im Norden und FlNr. 358/5, Gemarkung H., im Süden, kein Bebauungszusammenhang mehr, der es rechtfertigen würde, wenigstens das sog. Haus West dem Innenbereich zuzuordnen. Die Freifläche mit knapp 15.000 m² stellt nach dem optischen Eindruck vor Ort eine klare Zäsur auch an dieser Flanke dar, der Abstand zwischen den auf den genannten Grundstücken vorhandenen Gebäuden beträgt überdies knapp 80 m (abzustellen ist nicht auf die Flurgrenzen, vgl. statt aller BVerwG, B.v. 4.1.1995 - 4 B 273/94 - juris; B.v. 22.7.1993 - 4 B 78.93 - juris). Es liegt keine Baulücke mehr vor. Die Frage der Teilbarkeit des Vorbescheidantrags stellt sich demnach von vorn herein nicht mehr.

b) Das Vorhaben beeinträchtigt als sonstiges Vorhaben, § 35 Abs. 2 BauGB, jedenfalls die geschriebenen Belange des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB und den ungeschriebenen Belang des Planungsbedürfnisses.

Das Vorhaben widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans (Spiel- und Bolzplatz bzw. Fläche für die Landwirtschaft). Diese Darstellungen wurden im Jahr 2006 auch nicht geändert, es handelt sich unmissverständlich nur um einen Aufstellungs- und nicht um einen Feststellungsbeschluss, vgl. die Bekanntmachung vom 10. Februar 2006: „gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB“ (i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB). Die Änderungsplanung wurde in der Folge nicht umgesetzt.

Infolge seiner Vorbildwirkung für weitere Bauvorhaben beeinträchtigt das Vorhaben weiter § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB. Dass dieser Belang auch bei sog. Außenbereichsinseln zum Tragen kommen kann, folgt nicht zuletzt aus § 246 Abs. 9 BauGB (vgl. auch VGH BW, B.v. 23.2. 2017 - 3 S 149/16 - juris; Scheidler, UPR 2015, 41). Die Entstehung einer Splittersiedlung kann dabei auch durch die Ausuferung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils anzunehmen sein (statt aller BVerwG, U.v. 25.1.1985 - 4 C 29/81 - juris). Eine Abgrenzung zwischen Entstehung und Verfestigung einer Splittersiedlung ist irrelevant, da die Übergänge fließend sind und da als übergreifender Gesichtspunkt entscheidend ist, ob der Vorgang „zu befürchten ist“, d.h. ob das Bauvorhaben zu einer unorganischen und damit unerwünschten Siedlungsentwicklung im Außenbereich führt (vgl. bspw. BayVGH, U.v. 9.9.2015 - 1 B 15.251 - juris). Die Genehmigung des Bauvorhabens würde sich als Beginn einer Zersiedelung darstellen, da es eine weitreichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwirkung besitzen und daher seine unabweisbare Konsequenz sein könnte, dass in nicht verlässlich eingrenzbarer Weise noch weitere Bauten hinzutreten werden, nicht nur auf FlNr. 26/48, Gemarkung H., sondern bspw. auch auf 27/25, Gemarkung H. (z.B. BVerwG, B.v. 7.8.2016 - 4 B 47.14 - juris; U.v. 3.6.1977 - IV C 37.75 - juris).

Wollte man die Tatbestände von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB verneinen, würde das Bauvorhaben jedenfalls den ungeschriebenen Belang beeinträchtigen, eine entsprechende siedlungsstrukturell zu missbilligende Entwicklung in den Außenbereich hinein zu verhindern (vgl. BVerwG, B.v. 4.7.1990 - 4 B 103/90 - juris; U.v. 25.1.1985 - 4 C 29/81 - juris; auch König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 558).

Die vielfältigen Bauleitplanverfahren, die sich mit den Grundstücken und der nächsten Umgebung beschäftigen, zeigen weiter, dass dem Bauvorhaben auch das berechtigte Anliegen, die Fläche nicht ungeordnet zu entwickeln (Planungsbedürfnis), entgegensteht. Für den südlichen Teil der ehemals noch weiterreichenden Freifläche wurde bereits ein rechtsgültiger Bebauungsplan erlassen (Nr. 38, „Nördlich des R. Weges“). Für die streitgegenständlichen Grundstücke wurde bereits 1998 ein Entwurf ausgearbeitet - der dem Notarvertrag zugrunde lag -, der zwar nicht rechtsgültig wurde, aber ebenso wie der Entwurf aus 2016 belegt, dass das Gebiet berechtigterweise durch Bauleitplanung zu entwickeln ist (Anbindung des Geviertinneren, Erschließung usw.). Nur ergänzend wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass mit der Planung aus 2016 der Bebauungsplanentwurf aus 1998 - von kleinen Anpassungen abgesehen - absprachegemäß aufgegriffen und der Klägerin Baurecht für das Vorhabengrundstück verschafft wird. Auch sie profitiert von der in Umsetzung begriffenen Bauleitplanung.

Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO - der Beigeladene stellte im Hinblick auf eine mögliche gütliche Einigung keinen Antrag und begab sich somit in kein Kostenrisiko -, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708ff. ZPO.