Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13.10.2016, Az. 2 BvE 2/15

[X.]egenstand des [X.] ist die Berechtigung der [X.]regierung, der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., ein [X.] des 1. [X.]es des 18. [X.]es (sogenannter [X.]) mit dem Hinweis auf entgegenstehende völkerrechtliche Verpflichtungen und den Schutz der Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste abzulehnen.

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind die Fraktionen [X.] und [X.]/[X.] im [X.]. Die Antragstellerin zu 3. besteht aus den Mitgliedern des [X.]es, die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehören.

1. [X.]ass des [X.]verfahrens waren die im [X.] 2013 durch die [X.] [X.]ung "[X.]" und die [X.] [X.]ung "[X.]" veröffentlichten geheimen Dokumente der [X.] ([X.]). Aus diesen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass die [X.] in großem Umfang Daten auch in [X.] erhoben haben könnte, teilweise in Zusammenarbeit mit dem [X.] ([X.]).

2. Der [X.] betrieb gemeinsam mit der [X.] unter dem Projektnamen [X.] [X.] eine Kooperation zur Aufklärung von internationalen Fernmeldeverkehren zu Krisenregionen. Dieser Zusammenarbeit lagen ein zunächst als VS-VERTRAULICH und ab August 2016 als offen eingestuftes, aus Verbalnoten bestehendes [X.]eheimschutzabkommen zwischen den [X.] und der [X.]republik [X.] sowie ein als [X.] [X.]EHEIM-Schutzwort eingestuftes Memorandum of Agreement ([X.]) zugrunde. Das [X.] legte die Modalitäten für die gemeinsame Arbeit fest. Eine Aufklärung [X.] Ziele war danach nur beschränkt auf näher bezeichnete [X.] zulässig. Auch sollten ausschließlich solche Kommunikationen aufgeklärt werden, an denen kein [X.] 10-geschützter Teilnehmer beteiligt war.

Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchten [X.]-Mitarbeiter die aus einem Internetknotenpunkt in [X.] ausgeleiteten Daten nach von der [X.] definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von [X.] aus regelmäßig abgerufen und nach entsprechender Prüfung auf eine [X.] 10-[X.]levanz oder einen Verstoß gegen [X.] Interessen durch den [X.] in die [X.] eingestellt. Aufgrund der hohen Zahl der Selektoren wurde die Prüfung mit Hilfe des vom [X.] entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt.

Bereits Ende des Jahres 2005 fiel [X.]-Mitarbeitern im Rahmen der Prüfung von [X.]-Selektoren auf, dass die [X.] auch Selektoren übergeben hatte, die nach Einschätzung des [X.] gegen [X.] Interessen verstießen. Nachdem im [X.] 2013 in der Presse berichtet worden war, dass [X.] und auch [X.] [X.]rundrechtsträger von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SI[X.]INT Activity betroffen seien, führte der [X.] eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bereits bei der ersten Filterung von der weiteren Ver[X.]dung ausgeschlossen und nicht in die [X.] übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange [X.]räume gesteuert worden.

3. Am 20. März 2014 beschloss der [X.] auf Antrag der Fraktionen [X.], [X.], [X.] und [X.]/[X.] die Einsetzung des [X.]es. Das [X.]remium konstituierte sich am selben Tag.

Der Untersuchungsauftrag (vgl. BTDrucks 18/843, [X.] ff.) lautet in den für den streitgegenständlichen Antrag wesentlichen Passagen wie folgt:

4. Der [X.] befasste sich in der Folge zunächst mit den Komplexen der Kooperationsmaßnahmen des [X.] und der [X.] gemäß der Ziffern [X.] und I[X.] des Untersuchungsauftrags und fasste hierzu mehrere Beweisbeschlüsse.

Auf diese Beschlüsse hin erklärte ein Vertreter des [X.]ministeriums des Innern in der Ausschusssitzung vom 26. Juni 2014, über Unterlagen ausländischer Nachrichtendienste fehle die Verfügungsberechtigung [X.]r Stellen. Eine Vorlage ohne Zustimmung des Herausgebers sei ein Verstoß gegen völkervertragliche [X.]eheimschutzabkommen. Unabhängig von diesen [X.]eheimschutzabkommen könne die Vorlage dieser Unterlagen auch die außenpolitischen Beziehungen der [X.]republik [X.] gefährden. Die betroffenen [X.] seien daher zunächst im Wege eines [X.]s um Freigabe der Unterlagen zu ersuchen.

Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 erklärte das [X.]kanzleramt gegenüber den [X.]gierungen der "[X.]"-[X.] die Einleitung des [X.]s. Es stellte die [X.] [X.]chtslage dar und bat um Unterstützung sowie um Ausführungen zur [X.]chtsansicht der betroffenen [X.]. Im Nachgang zu diesem Schreiben fanden Besprechungen auf unterschiedlichen Ebenen in [X.] und in den jeweiligen [X.] statt. Der [X.] wurde hierüber in der Sitzung am 11. September 2014 unterrichtet.

Die Antworten der [X.] fielen unterschiedlich aus. Das [X.] und [X.] sahen generell keine Möglichkeit zur Freigabe von Unterlagen. [X.] stimmte dem [X.] im [X.]rundsatz zu. Die [X.] und [X.] kündigten eine Einzelfallprüfung an. Das Ergebnis der Konsultation mit den [X.] wurde dem [X.] in seiner Sitzung am 25. September 2014 erläutert. Das Antwortschreiben mit entsprechender Arbeitsübersetzung wurde ihm anschließend übermittelt und in der Sitzung vom 9. Oktober 2014 erörtert.

5. Nachdem eine Vielzahl geheimhaltungsbedürftiger Informationen in den Medien veröffentlicht worden war und die [X.]gierung der [X.] ihre Sorge hierüber zum Ausdruck gebracht hatte, bat der Antragsgegner zu 2. mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 den Vorsitzenden des [X.]es um Sensibilisierung der Mitglieder im Umgang mit als geheimhaltungsbedürftig eingestuften Unterlagen.

6. Aufgrund der bis zu diesem [X.]punkt erzielten Ergebnisse der Beweiserhebung und weiterer Presseveröffentlichungen fasste der [X.] am 26. Februar 2015 - auf die Beweisanträge der Antragstellerin zu 3. hin - die [X.] und [X.]-26, um sämtliche Beweismittel beizuziehen, die

im Organisationsbereich des [X.]kanzleramtes und des [X.] im Untersuchungszeitraum entstanden oder in behördlichen [X.]ewahrsam genommen worden sind. Der [X.] setzte eine Frist bis zum 15. April 2015.

7. Das [X.]kanzleramt übermittelte dem [X.] fristgerecht Beweismaterialien zu den Beweisbeschlüssen [X.] und [X.]-26.

Am 24. April 2015 wurde das die [X.]-[X.] betreffende [X.] mit den [X.] eingeleitet.

Nach Fristablauf legte die Antragsgegnerin zu 1. mit Schreiben vom 27. April 2015 zwei weitere, als [X.] [X.]EHEIM eingestufte Ordner zum Beweisbeschluss [X.]-26 vor. Allerdings ergab sich aus den Inhaltsübersichten der beiden Ordner, dass einzelne Dokumente entnommen worden waren. Anstelle des jeweiligen Dokumentes war ein Fehlblatt eingeheftet. Darüber hinaus waren einzelne Informationen geschwärzt. Zur Begründung der Entnahmen und Schwärzungen wurde angeführt, dass es sich um Originalmaterial ausländischer Nachrichtendienste handele, über welches der [X.] nicht uneingeschränkt verfügen könne und welches als Verschlusssache eingestuft oder erkennbar geheimhaltungsbedürftig sei. Eine Weitergabe an den [X.] ohne Einverständnis des Herausgebers würde einen Verstoß gegen die bindenden [X.]eheimschutzabkommen zwischen der [X.]republik [X.] und dem [X.] darstellen. Die Nichtbeachtung völkervertraglicher Vereinbarungen könne die internationale Kooperationsfähigkeit [X.]s stark beeinträchtigen und andere [X.] dazu veranlassen, ihrerseits völkervertragliche Vereinbarungen mit [X.] in Einzelfällen zu ignorieren und damit [X.]n Interessen zu schaden. Eine Freigabe zur Vorlage an den [X.] durch den ausländischen Nachrichtendienst liege gegenwärtig noch nicht vor.

Im Hinblick auf die [X.]-[X.] gelangten die Antragsgegner zu der Einschätzung, dass die [X.] erst nach Prüfung und Abwägung über die Herausgabe an den [X.] entscheiden würden. Daher übermittelte die Antragsgegnerin zu 1. dem [X.] am 30. April 2015 zunächst ein schriftliches Testat des [X.] zu den Erkenntnissen über die [X.]-[X.].

8. Die Antragstellerin zu 3. beantragte am 21. Mai 2015 ([X.] 373), der [X.] möge die Antragsgegnerin zu 1. durch Beschluss auffordern,

In seiner Sitzung am 11. Juni 2015 fasste der [X.] über den Antrag der Antragstellerin zu 3. einen Beschluss und forderte die Antragsgegnerin zu 1. auf, bis zum 18. Juni 2015 die [X.]-[X.] vorzulegen oder die Ablehnung zu begründen.

9. Mit einem überwiegend als [X.]EHEIM eingestuften Schreiben vom 17. Juni 2015 lehnte der Antragsgegner zu 2. die Vorlage der [X.]-[X.] ab.

In dem nicht eingestuften Abschnitt [X.] wird ausgeführt, es sei auf absehbare [X.] nicht zu erwarten, dass die [X.] einer Weitergabe ausdrücklich zustimmen werde. Daher sei die Antragsgegnerin zu 1. über die bisherigen Aktivitäten hinaus bereit, zur verfassungskonformen Erfüllung des [X.] und vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen eine in ihrer Bewertung unabhängige sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die Dokumente, die dem Beweisbeschluss [X.]-26 unterfielen und dem [X.] bisher aufgrund der bezeichneten [X.]ründe nicht zur Verfügung gestellt worden seien, untersuchen und dem [X.] darüber Bericht erstatten solle.

10. Am 18. Juni 2015 fasste der [X.] auf Antrag der Ausschussmitglieder der Fraktionen von [X.] und [X.] folgenden Beschluss zur Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson ([X.] 385):

Am 2. Juli 2015 beschloss der [X.] gegen die Stimmen der Antragstellerin zu 3., Herrn RiBVerw[X.] a.D. [X.]. als sachverständige Vertrauensperson zu benennen. Entsprechend bestimmte das [X.]kabinett in seiner Sitzung am 8. Juli 2015 Herrn RiBVerw[X.] a.D. [X.]. zur sachverständigen Vertrauensperson und teilte dies mit Schreiben des Antragsgegners zu 2. vom 8. Juli 2015 dem [X.] mit.

Am 23. Oktober 2015 legte die sachverständige Vertrauensperson ihren Bericht "Nachrichtendienstliche Fernmeldeaufklärung mit Selektoren in einer transnationalen Kooperation "Prüfung und Bewertung von [X.]-Selektoren nach Maßgabe des [X.] [X.]-26" in einer offenen sowie in zwei [X.] Fassungen vor und erläuterte diesen Bericht in der Sitzung des [X.]es am 5. [X.]vember 2015.

Mit Schriftsatz vom 16. September 2015 haben die Antragstellerinnen ein [X.]verfahren vor dem [X.]verfassungsgericht eingeleitet. Mit ihrem Antrag begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die [X.]chte des [X.]tages aus Art. 44 [X.][X.] verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim [X.] darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die [X.] der [X.] im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SI[X.]INT Activity Aufklärung gegen [X.] Ziele oder [X.] Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie [X.] Behörden darauf reagierten.

1. Die Antragstellerinnen sehen ihren Antrag als zulässig an.

a) Sie seien parteifähig.

[X.]) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. seien als Fraktionen des [X.]es gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] und § 63 BVerf[X.][X.] parteifähig. Fraktionen seien Teile und ständige [X.]liederungen des [X.]tages, die durch dessen [X.]eschäftsordnung anerkannt und mit eigenen [X.]chten ausgestattet seien. Sie seien befugt, im eigenen Namen auch [X.]chte des [X.]tages geltend zu machen.

Die Antragstellerinnen seien darüber hinaus gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] und § 63 BVerf[X.][X.] in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 der [X.]eschäftsordnung des [X.]es ([X.]O-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 [B[X.][X.] I [X.]237], zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23. April 2014 [B[X.][X.] I [X.]34]) parteifähig. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] sei eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der [X.] des [X.]es im [X.]verfahren als mit eigenen [X.]chten ausgestatteter Organteil parteifähig. Dieses [X.]cht werde durch § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT, mithin durch das [X.]eschäftsordnungsrecht eines obersten [X.]organs, auf eine Zahl von 120 Mitgliedern des [X.]es ausgedehnt. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. stellten zusammen 127 Abgeordnete und seien daher in ihrer [X.]esamtheit parteifähig.

bb) Aufgrund des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT sei auch die Antragstellerin zu 3. parteifähig. Sie sei als Vertreterin einer Einsetzungsminderheit nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT anzusehen. Zudem sei die Antragstellerin zu 3. nach § 18 Abs. 3 des [X.]esetzes zur [X.]gelung des [X.]chts der [X.] des [X.]es ([X.]gesetz - PUA[X.] vom 19. Juni 2001 [B[X.][X.] I [X.]142], zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 1 des [X.]esetzes vom 5. Mai 2004 [B[X.][X.] I [X.]18]) parteifähig, denn sie bilde ein Viertel der Mitglieder des [X.]es. Dass das Viertel der Mitglieder des [X.]es nach § 18 Abs. 3 PUA[X.] zugleich eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Mitglieder des [X.]es im Ausschuss repräsentieren müsse, werde nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht vorausgesetzt.

b) Die Antragstellerinnen seien berechtigt, im [X.] die Verletzung oder unmittelbare [X.]efährdung von [X.]chten des gesamten [X.] in Prozessstandschaft geltend zu machen. Für die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. folge dies aus § 64 Abs. 1 BVerf[X.][X.] und für die Antragstellerin zu 3. aus § 18 Abs. 3 PUA[X.]. Zudem seien die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. aufgrund ihrer Stellung als Einsetzungsminderheit gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] und § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT und die Antragstellerin zu 3. als Vertreterin einer solchen Einsetzungsminderheit im Ausschuss [X.].

2. Der Antrag sei begründet. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten die [X.]chte des [X.]es aus Art. 44 [X.][X.] verletzt, indem sie die vollständige Aktenvorlage nach Maßgabe der [X.] und [X.]-26 unter Hinweis auf angebliche [X.]eheimschutzbelange ausländischer [X.] abgelehnt hätten.

a) Die Weigerung sei nicht von einer verfassungsrechtlichen Schranke des Aktenvorlagerechts gedeckt.

[X.]) Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten sich vorprozessual darauf berufen, die [X.]republik [X.] sei völkerrechtlich verpflichtet, die aus den vorgelegten Akten entfernten Bestandteile, die von der [X.]gierung der [X.] übergebene Verschlusssachen darstellten, nicht herauszugeben. Diese Pflicht solle sich aus dem als Verschlusssache eingestuften [X.]eheimschutzabkommen vom 23. Dezember 1960 ergeben. Dieses sei normativ aber nicht geeignet, das verfassungskräftige Aktenvorlagerecht des [X.]es auszuschließen.

Das [X.]eheimschutzabkommen sei ein bloßes Verwaltungsabkommen. Es sei nicht durch eine [X.]chtsverordnung oder Richtlinie vollzogen worden, so dass es keinen Eingang in die [X.] [X.]chtsordnung gefunden habe.

Das [X.]eheimschutzabkommen könne aber auch dann nicht das Aktenvorlagerecht des [X.]es aus Art. 44 [X.][X.] ausschließen, [X.]n es sich um einen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] handelte. Ungeachtet des Umstandes, dass es an der Zustimmung oder Mitwirkung des [X.]es fehle, hätte das Abkommen innerst[X.]tlich nur den Rang eines einfachen [X.]gesetzes.

bb) Für die Berücksichtigungsfähigkeit im Sinne eines Ausschlussgrundes fehle es dem [X.]eheimschutzabkommen auch deshalb an der erforderlichen Qualität als Außenrecht, weil es eine Verschlusssache darstelle. Völkerrecht könne nur dann berücksichtigt werden, [X.]n es Teil der innerst[X.]tlichen [X.]chtsordnung geworden sei. [X.] [X.]cht aber müsse das Kriterium der Publizität erfüllen.

cc) Letztlich ergebe eine Auslegung des Abkommens gemäß Art. 31, 32 des [X.] über das [X.]cht der Verträge, dass kein vertraglicher Zustimmungsvorbehalt zugunsten der [X.]gierung der [X.] vereinbart worden sei. Dies belege bereits der Wortlaut des [X.]eheimschutzabkommens. Es werde zwar die Weitergabe von Verschlusssachen zwischen den [X.]gierungen geregelt. Der [X.]regierung werde aber nicht untersagt, Verschlusssachen der [X.] dem [X.] zur Kenntnis zu geben. [X.]egenstand des Abkommens sei allein die Festlegung des Übermittlungsverfahrens. Des Weiteren wäre es mit dem Sinn und Zweck des [X.]eheimschutzabkommens nicht zu vereinbaren, mit dem Wort "[X.]gierung" nur die Exekutive erfasst zu sehen. Sowohl die [X.] als auch die [X.]republik [X.] seien demokratisch verfasste [X.] mit einer starken Tradition der parlamentarischen Kontrolle. Keine der beiden [X.]gierungen sei verfassungsrechtlich ermächtigt, die parlamentarische Kontrolle ihrer [X.]eheimdienste auszuschließen oder zu verkürzen.

dd) Auch die "[X.]" stehe einer Vorlage von Informationen an ein eigenständiges st[X.]tliches Kontrollorgan mit eigener [X.]eheimschutzfähigkeit - wie dem [X.] - nicht entgegen. Die Antragsgegner beriefen sich zu Unrecht auf den [X.], da eine Verarbeitung oder Nutzung von Daten für andere Zwecke nicht vorliege, [X.]n sie der Wahrnehmung von Aufsichts- und Kontrollrechten dienten. Die parlamentarische Kontrolle sei Annex zu dem ursprünglichen Ver[X.]dungszweck.

b) Ungeachtet dessen unterlägen die [X.], die sich nach der Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. aus der vorgeblichen Völkerrechtsverletzung ergeben sollten, der Abwägung mit dem Aktenvorlagerecht des [X.]es. Die Einschränkung der Aktenvorlage erweise sich als unangemessen. Im Ergebnis überwiege das parlamentarische Informationsinteresse.

[X.]) Die [X.]ung der Souveränität sowie des Existenz- und Selbsterhaltungsrechts des ausländischen St[X.]tes sei ein gewichtiges [X.]chtsgut. Es sei jedoch zu bezweifeln, dass dieses [X.]chtsgut ernstlich beeinträchtigt würde, [X.]n die begehrte Aktenvorlage an den [X.] erfolgte. Letztlich gehe es bei dem Beweisthema nicht um eine bestimmte Form der Auslandsaufklärung eines Nachrichtendienstes der [X.], mithin nicht um Informationen über die militärische Verteidigung oder den Zivilschutz. Zudem könnten die Antragsgegner die Aktenvorlage nur verweigern, [X.]n der [X.] nicht den von ihnen für not[X.]dig gehaltenen [X.]eheimschutz gewährleiste. Es sei nicht erkennbar, dass beim [X.] das Risiko der Indiskretion in einem größeren Umfang bestehe als bei der [X.]n Exekutive, die von Verschlusssachen durch die [X.]gierung der [X.] bewusst in Kenntnis gesetzt worden sei. Dass es Indiskretionen gegeben habe, könne dem [X.] nicht zur Last gelegt werden.

bb) Von dem Belang der st[X.]tlichen Sicherheit der [X.] zu trennen sei die von den [X.] geltend gemachte Erwägung, eine Indiskretion könne dazu führen, dass die Nachrichtendienste der [X.] und gegebenenfalls weiterer [X.] ihre Zusammenarbeit mit dem [X.] einstellen könnten. Diese Erwägung sei bereits unzureichend begründet worden. Dass die [X.]n Dienste den Informationsaustausch mit den [X.]n Diensten einstellten, müsse als höchst unwahrscheinlich gelten. Weiterhin sei zu beachten, dass der nachrichtendienstliche Informationsfluss niemals einseitig sei und im Falle einer [X.]duzierung der Zusammenarbeit dies auch zu negativen Konsequenzen für die nachrichtendienstliche Arbeit der [X.] führen könne.

cc) Das Interesse des [X.]es an der vollständigen Aktenvorlage überwiege die dargelegten Belange des [X.]s. Ihm komme dann besonders hohes [X.]ewicht zu, [X.]n es um die Aufdeckung möglicher [X.]chtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb der [X.]gierung gehe. Dies sei vorliegend in qualifizierter Weise der Fall. Mit der Kenntnis [X.]r Stellen von einer Telekommunikationsüberwachung zulasten [X.]r Ziele und [X.]r Interessen und erst recht mit der Mitwirkung [X.]r Stellen hieran seien massenhafte Eingriffe in die Fernmeldefreiheit gemäß Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] verbunden. Aus Art. 10 Abs. 1 [X.][X.] ergebe sich nicht nur ein Verbot, in den Telekommunikationsverkehr einzugreifen; aus dieser [X.]norm folgten auch st[X.]tliche Schutzpflichten. Ohne die Kenntnis der [X.] könnten die Angaben aus dem Bereich der Antragsgegnerin zu 1. nicht überprüft und hinterfragt werden. Zudem seien bei der Untersuchung politischer Vorgänge Akten ein besonders wichtiges Beweismittel.

dd) Dass die Antragsgegnerin zu 1. im Benehmen mit dem [X.] eine Vertrauensperson beauftragt habe, Einsicht in die nicht vorgelegten Verschlusssachen zu nehmen und Bericht zu erstatten, mindere das parlamentarische Informationsinteresse nicht. Die Erkenntnismöglichkeit des [X.]es werde damit gegenüber dem Ersuchen aus den Beweisbeschlüssen deutlich eingeschränkt. Die rechtliche und politische Bewertung der nicht vorgelegten Aktenbestandteile obliege nunmehr allein der sachverständigen Vertrauensperson. Diese sei zudem von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt worden, was ihre Unabhängigkeit, Weisungsfreiheit und Unparteilichkeit gefährde.

3. Die Antragstellerinnen verweisen zur Begründung ihrer Ansicht, das [X.]eheimschutzabkommen könne das parlamentarische [X.]cht auf Aktenvorlage nicht einschränken, auf ein der Antragsschrift als [X.]age beigefügtes [X.]utachten "Zur Vereinbarkeit des Abschlusses von [X.]eheimschutzabkommen ohne Beteiligung des [X.]es mit dem [X.]rundgesetz und zur Auslegung derartiger Abkommen am Beispiel des Abkommens mit dem [X.]", erstattet im Auftrag der [X.]tagsfraktion [X.]/[X.] von Prof. Dr. W. und [X.]. iur. [X.] vom 28. Juli 2015.

Nach Auffassung der Antragsgegner ist der Antrag unbegründet. Das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des [X.]es aus Art. 44 [X.][X.] sei entsprechend der Vorgaben der [X.] beachtet und [X.]chte der Antragstellerinnen seien nicht verletzt worden.

1. Würden die streitgegenständlichen, dem [X.] nicht vorgelegten Informationen öffentlich bekannt, so würde dies die Sicherheit der [X.]republik [X.] erheblich gefährden. Es sei zu befürchten, dass alle unmittelbar betroffenen US-[X.]n Nachrichtendienste ihre Informationsübermittlung an alle [X.]n Nachrichtendienste einschränken würden. Darüber hinaus sei zu befürchten, dass auch Dienste anderer [X.] sich gezwungen sähen, ihrerseits das Weitergabeverhalten an die [X.]n Dienste einzuschränken oder gar einzustellen. [X.] Nachrichtendienste würden international als nicht mehr vertrauenswürdig angesehen.

a) Damit der St[X.]t seine Schutzpflichten erfüllen könne, sei er unter anderem auf nachrichtendienstliche Informationen angewiesen. Die streitgegenständlichen Selektoren seien für die technische Fernmeldeaufklärung des [X.] vorgesehen. Bei der Fernmeldeaufklärung ([X.] - SI[X.]INT) handele es sich um eine besonders wertvolle Form der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung, da sie kurzfristig auf relevante Ziele ausgerichtet werden könne, die Betroffenen diese nicht bemerkten und die Informationen in der [X.]gel authentisch seien sowie keine Anwesenheit vor Ort mit persönlichem Risiko für die Quelle bestehe.

[X.]rundvoraussetzung der SI[X.]INT-Maßnahmen sei jedoch der Einsatz geeigneter Selektoren. Die Suche nach geeigneten Selektoren, insbesondere im Bereich des Terrorismus und im Bereich der sicherheitspolitischen Aufklärung krisenhafter außenpolitischer Entwicklungen, gestalte sich schwierig. [X.] beschrieben umfassend das Aufklärungsprofil eines Nachrichtendienstes. Selektoren seien daher als die sensibelsten Informationen aus dem Bereich der nachrichtendienstlichen technischen Aufklärung anzusehen.

Zudem handele es sich bei den streitgegenständlichen Selektoren nicht um Selektoren des [X.]. Dieser habe lediglich bestimmte Selektoren, die die [X.] zur Verfügung gestellt habe, ausgesondert. Die besondere Sensibilität für den Kooperationspartner entfalle damit jedoch nicht.

b) Um am internationalen nachrichtendienstlichen Informationsaustausch teilnehmen zu können, seien [X.] Nachrichtendienste an die "[X.]" gebunden. Diese sei eine "fundamentale [X.]rundregel" nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit. Hiernach dürften Informationen nur mit dem Einverständnis des Urhebers an Dritte weitergegeben oder zu einem anderen Zweck ver[X.]det werden. Der Begriff des "Dritten" sei besonders weit auszulegen und umfasse in der [X.]gel alle Bereiche außerhalb des Nachrichtendienstes. Akzeptiert werde allenfalls die Weitergabe an die vorgesetzte Behörde im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht. In Einzelfällen wiesen die Dienste sogar darauf hin, dass nicht einmal andere Nachrichtendienste des eigenen Landes ohne Zustimmung des Herausgebers als berechtigte Empfänger angesehen werden dürften. Die Informationen unterlägen schließlich einer Zweckbindung. Im nachrichtendienstlichen Kontext erfolge die Übermittlung üblicherweise nur als Hintergrundinformation, das heißt, dass die Informationen des ausländischen Dienstes mit den eigenen Informationen abgeglichen werden, sie bestätigen oder ihnen entgegenstehen könnten. Soweit sie noch nicht bekannt seien, könnten Informationen [X.]ass für eigene Aufklärungen sein. Eine Nutzung für andere als nachrichtendienstliche Zwecke, insbesondere für die [X.]efahrenabwehr oder Strafverfolgung, sei hingegen nicht erlaubt und zustimmungsbedürftig.

Die "[X.]" diene vor allem der Sicherung des Quellenschutzes. Für den empfangenden Nachrichtendienst sei nicht erkennbar, auf welche Weise - durch menschliche Quellen oder technisches Aufkommen - die Information gewonnen worden sei und welche Risiken bei der Nutzung auftreten könnten. Dies könne nur der Herausgeber beurteilen.

Die "[X.]" sei [X.]rundlage der internationalen Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten. Sie beanspruche als St[X.]tspraxis internationale [X.]eltung und spiegele sich auch in den [X.]gelungen internationaler Konventionen wider. Ihr [X.]chtsgedanke finde sich auch im [X.]n [X.]cht in § 6 des [X.]esetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des [X.] ([X.] - PK[X.]r[X.] vom 29. Juli 2009 [B[X.][X.] I [X.] 2346]) und sei vom [X.]verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 29. April 2015 - 20 F 8.14 - sowie in der Literatur anerkannt.

Die "[X.]" sei schließlich völkervertragsrechtlich in dem [X.]eheimschutzabkommen zwischen der [X.]republik [X.] und den [X.] fixiert.

Soweit es um die völkerrechtlichen Verpflichtungen [X.]s gehe, sei zwar nicht von einem absoluten Verbot der Weitergabe von Informationen an parlamentarische Kontrollgremien auszugehen. Bei [X.] Auslegung des Abkommens und angesichts der "[X.]" bestehe aber eine Konsultationspflicht der [X.]regierung.

c) Der im [X.]eheimschutzabkommen enthaltene Zustimmungsvorbehalt löse nicht das Erfordernis eines Vertragsgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] aus. Weder betreffe das [X.] einen [X.]egenstand der [X.]gesetzgebung, noch liege ersichtlich eine [X.]gelung der politischen Beziehungen des [X.] vor. Das [X.]eheimschutzabkommen sei ein Verwaltungsabkommen. Der Umstand, dass es sich bei ihm um eine Verschlusssache handele, schließe eine innerst[X.]tliche [X.]chtswirkung nicht aus. Aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 [X.][X.] resultiere eine Publikationspflicht nur für Vorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten. Aus dem Abkommen mit den [X.] ergäben sich jedoch keine unmittelbaren Bindungswirkungen im St[X.]t-Bürger-Verhältnis.

2. Die Antragsgegnerin zu 1. müsse von [X.] wegen eine praktische Konkordanz zwischen der besonderen Bedeutung des parlamentarischen [X.]s und der Pflicht zur Vermeidung schwerer [X.]gefährdungen durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen herstellen. Beide durch die [X.] geschützten [X.]chtsgüter seien so zuzuordnen, dass sie weitestmögliche Wirkung entfalten könnten.

Die Antragsgegnerin zu 1. habe das [X.] eingeleitet und den [X.] fortlaufend informiert. Aufgrund der [X.]aktionen der [X.] habe die Antragsgegnerin zu 1. die [X.]efahr einer rechtswidrigen Weitergabe an und [X.] von Selektoren durch die Presse einbeziehen müssen. Bei der Einschätzung der [X.]efahr sei zu berücksichtigen, dass bereits eine große Anzahl von Unterlagen nach einer Übersendung an den [X.] veröffentlicht worden sei. Diese [X.]en seien unabhängig von der Art und Weise erfolgt, in der die Informationen zugänglich gemacht worden seien (mündliche Offenlegung gegenüber einem begrenzten Personenkreis, Einsichtnahme ohne Übersendung), und welchem [X.]eheimhaltungsgrad sie unterfielen. Zwar solle nicht in Abrede gestellt werden, dass im Einzelfall eine rechtswidrige Weitergabe auch aus der Sphäre der Antragsgegnerin zu 1. erfolgt sein könne. Maßgeblich sei aber allein, dass das faktische Risiko einer rechtswidrigen Weitergabe und einer anschließenden [X.] durch die Medien nach Übermittlung an den [X.] ungleich höher sei, als es dies bei einem Verbleib bei den zuständigen Stellen der Antragsgegnerin zu 1. wäre.

Die Einschätzung der [X.]efährdungslage stelle eine Prognoseentscheidung dar, bei der unter An[X.]dung des [X.]ebots der bestmöglichen Sachaufklärung die Stellungnahme der [X.]gierung der [X.] und die diesen zu entnehmenden Folgen sowie deren zu erwartende Auswirkungen auf die [X.] Sicherheitslage zu beachten seien. Es seien nicht bloße Unannehmlichkeiten zu erwarten, sondern massive Beeinträchtigungen.

Aus diesem [X.]rund habe die Antragsgegnerin zu 1. zur Befriedigung des Informationsinteresses bei gleichzeitiger Wahrung der berechtigten [X.]eheimhaltungsinteressen die Einsetzung einer sachverständigen Vertrauensperson vorgeschlagen. Die unabhängige sachverständige Vertrauensperson sei die Form der Informationsvermittlung, welche das Informationsinteresse des [X.] unter Wahrung der berechtigten [X.]eheimhaltungsinteressen der [X.]gierung bestmöglich befriedige. Um die in der St[X.]tspraxis anerkannte "[X.]" sowie das [X.]eheimschutzabkommen nicht zu verletzen, sollte der Ausschuss zwar über Person und Auftrag befinden, die [X.]gierung aber die Vertrauensperson einsetzen. Denn bei einer von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzten Vertrauensperson erfolge keine Übermittlung an das Parlament und damit keine Verletzung der "[X.]" sowie des [X.]eheimschutzabkommens.

3. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. hätten ihrer Begründungspflicht [X.]enüge getan. Sie hätten den [X.], nötigenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen und die [X.]t[X.]digkeit zur [X.]eheimhaltung unterrichtet. Sie hätten ihm die Möglichkeit gegeben, eine unabhängige sachverständige Vertrauensperson zu benennen, um die vom [X.] gewünschten Untersuchungen durchzuführen.

Der Senat hat gemäß § 66a Satz 1 BVerf[X.][X.] aus [X.]eheimschutzgründen (vgl. BTDrucks 14/9220 [X.]) von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgesehen.

Soweit es sich bei den von den Beteiligten vorgelegten Akten um Verschlusssachen handelt, wird deren Inhalt nicht wiedergegeben.

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist zulässig; der Antrag der Antragstellerin zu 3. ist unzulässig.

Der [X.]chtsweg zum [X.]verfassungsgericht ist für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den 1. [X.] der 18. Wahlperiode des [X.]es gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 5 BVerf[X.][X.] eröffnet.

Nach § 64 Abs. 1 BVerf[X.][X.] muss der Antragsgegenstand eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das [X.]rundgesetz übertragenen [X.]chten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Dem Wortlaut ihres Antrages zufolge begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die dem [X.] nach Art. 44 [X.][X.] zustehenden verfassungsmäßigen [X.]chte verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, dem [X.] sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherten Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim [X.] darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die [X.] der [X.] im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SI[X.]INT Activity Aufklärung gegen [X.] Ziele oder [X.] Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie [X.] Behörden darauf reagiert haben. Auf welche dem [X.] vorenthaltenen Beweismittel sich der Antrag bezieht, ist angesichts der Formulierung "sämtliche" konkretisierungsbedürftig.

Das [X.]verfassungsgericht ist dabei an die Wortfassung der gestellten Anträge nicht gebunden (vgl. BVerf[X.]E 1, 14 <39>; 68, 1 <68>; 106, 51 <59 f.>). Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Damit ist auch die Begründung des Antrages zu berücksichtigen (vgl. BVerf[X.]E 68, 1 <68>).

Aus der Antragsbegründung und dem Zusammenhang, in dem die Beweisbeschlüsse des [X.]es gestellt worden waren, ergibt sich, dass die Antragstellerinnen die Verletzung von [X.]chten des [X.]tages in der Nichtvorlage der [X.]-[X.] sehen. Sie führen in ihrer Antragsbegründung aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe die [X.] und [X.]-26 nur teilweise erfüllt, so dass sie durch den weiteren Beschluss des [X.]es vom 11. Juni 2015 aufgefordert worden sei, die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss [X.]-26 entnommenen Unterlagen, das heißt die Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen, vorzulegen. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin zu 1. zur Vorlage der [X.]-[X.] aufgefordert worden ist, was sie mit Schreiben vom 17. Juni 2015 abgelehnt hat. Nach dem - unwidersprochen gebliebenen - schriftsätzlichen Vorbringen der Antragsgegner ist der Beweisbeschluss [X.]-26 bis auf die Vorlage der [X.]-[X.] umfassend erfüllt worden.

1. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind jeweils für sich als Fraktionen (a) und in der [X.]esamtheit ihrer Mitglieder parteifähig (b).

a) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.], § 63 BVerf[X.][X.] in [X.]igkeiten parteifähig, da sie als Fraktionen des [X.]es sowohl von der [X.]eschäftsordnung des [X.]es als auch von der [X.] anerkannte Teile des [X.]organs [X.]r [X.]tag sind (vgl. BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 58, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen; stRspr).

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind zugleich in der [X.]esamtheit ihrer Mitglieder gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT parteifähig.

Art. 44 Abs.1 Satz 1 [X.][X.] gibt dem [X.]tag das [X.]cht, [X.] einzusetzen. Damit erhält das Parlament die Möglichkeit, sich ohne Einflussnahme von [X.]gierung und Verwaltung über Angelegenheiten zu informieren, deren Kenntnis es zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Das Schwergewicht der Untersuchungen liegt regelmäßig in der parlamentarischen Kontrolle von [X.]gierung und Verwaltung. War das [X.] im System der konstitutionellen Monarchie noch in erster Linie ein Instrument des gewählten [X.] gegen die monarchische Exekutive, so hat es sich unter den Bedingungen des parlamentarischen [X.]gierungssystems maßgeblich zu einem [X.]cht der Opposition auf eine Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der [X.]gierung und der sie tragenden [X.]mehrheit entwickelt (vgl. BVerf[X.]E 49, 70 <85>; 105, 197 <222>; zum sogenannten neuen oder innerparlamentarischen Dualismus vgl. auch BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 87, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Dementsprechend ist das parlamentarische [X.] durch das [X.]rundgesetz bewusst als Minderheitenrecht ausgestaltet (vgl. BVerf[X.]E 49, 70 <86 f.>; 67, 100 <126>).

Vor diesem Hintergrund ist eine Einsetzungsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.], die sich in dem [X.]chtsakt der Stellung eines Antrags gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] als ein Viertel der Mitglieder des [X.]es konstituiert hat (sogenannte konkrete Einsetzungsminderheit; vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106 f.>), vom [X.]rundgesetz als Träger kompetenzieller [X.]chte ausgewiesen (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <107>) und daher parteifähig.

Mit eigenen [X.]chten ausgestattetes Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] ist aber auch die sogenannte potentielle Einsetzungsminderheit (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <220, 224 f.>; auch BVerf[X.]E 113, 113 <121>). Die einsetzungsberechtigte Minderheit muss sich nicht mit einem eigenen [X.] konstituieren. Wäre dies von [X.] wegen gefordert, so müsste die einsetzungsberechtigte Minderheit praktisch jeder Mehrheitsenquete eine eigene Minderheitsenquete entgegensetzen, entweder parallel zur Einsetzung der Mehrheitsenquete oder später im Fall eines Konflikts über Beweiserhebungen. Die potentielle Einsetzungsminderheit behält deshalb selbst dann ihre Verfahrensrechte aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.], [X.]n sie zunächst ausdrücklich gegen die Einsetzung des [X.]es gestimmt hat. Folglich genügt es, [X.]n sich die einsetzungsberechtigte Minderheit mit einem eigenen [X.] konstituieren könnte (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <224 f.>).

Voraussetzung der Parteifähigkeit ist hiernach das Erreichen des in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] genannten [X.].

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder erreichen freilich weder für sich noch zusammen ein Viertel der Mitglieder des [X.]es im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.]. Die Antragstellerin zu 1. hat 64 Sitze und die Antragstellerin zu 2. verfügt über 63 Sitze im [X.], so dass die Antragstellerinnen zusammen lediglich 127, das heißt gut 20% der - im [X.]punkt der Einsetzung des [X.]es vorhandenen - 631 Sitze des [X.]es erreichen.

Die den Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. angehörenden Mitglieder werden jedoch durch das [X.]eschäftsordnungsrecht mit eigenen [X.]chten im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.] ausgestattet. Nach § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT ist für die Dauer der 18. Wahlperiode auf Antrag von 120 der Mitglieder des [X.]tages ein [X.] gemäß Art. 44 [X.][X.] einzusetzen. Im Hinblick auf die Einsetzung von [X.] weicht die [X.]eschäftsordnung des [X.]es damit vom Viertelquorum des Art. 44 Abs. 1 [X.][X.] ab und erfordert geschäftsordnungsrechtlich die Einsetzung eines [X.]es bereits auf Verlangen von 120 [X.].

2. Die Antragstellerin zu 3. ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT parteifähig.

Der [X.]gelungsgehalt von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] erschöpft sich nicht in der Pflicht des [X.]tages, auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder einen [X.] einzusetzen. Die bei der Einsetzung des Ausschusses von [X.] wegen vorhandene Spannung zwischen Mehrheit und qualifizierter Minderheit setzt sich daher im Untersuchungsverfahren fort (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <223>). Art. 44 [X.][X.] wirkt insoweit in den [X.] hinein. Die in den [X.] entsandten [X.] einer Fraktion oder mehrerer Fraktionen, die allein oder zusammen mindestens ein Viertel der Mitglieder des [X.]es umfassen, repräsentieren den einsetzungsberechtigten Teil des [X.]es im Ausschuss jedenfalls so lange, wie kein Dissens zwischen der jeweiligen Fraktion und ihren Vertretern im Ausschuss erkennbar ist (sogenannte Fraktion im Ausschuss; vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <220 f.>; 113, 113 <121>).

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der [X.]esamtheit ihrer Mitglieder werden im [X.] durch die Antragstellerin zu 3. repräsentiert, so dass diese ebenfalls ihre Parteifähigkeit aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT ableiten kann.

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind [X.]; die Antragstellerin zu 3. ist nicht [X.].

1. Nach § 64 Abs. 1 BVerf[X.][X.] ist der Antrag nur zulässig, [X.]n der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das [X.]rundgesetz übertragenen [X.]chten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Der [X.] zielt auf die Auslegung des [X.]rundgesetzes aus [X.]ass von Streitigkeiten über die [X.]chte und Pflichten von [X.]organen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.][X.]). Die als verletzt geltend gemachte [X.]chtsposition muss in einem [X.]rechtsverhältnis gründen (vgl. BVerf[X.]E 118, 277 <318>; 131, 152 <191>). Ein [X.]rechtsverhältnis liegt vor, [X.]n auf beiden Seiten des Streits [X.]organe oder Teile von [X.]organen stehen und um verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerf[X.]E 118, 277 <318>). [X.]chte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen [X.]esetzesrechts oder der [X.]eschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerf[X.]E 118, 277 <319>; 131, 152 <191>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 79, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Die Antragstellerinnen beanstanden die Weigerung der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2., an sie gerichtete Beweisbeschlüsse zu erfüllen. Der [X.] betrifft damit die [X.]ichweite des aus Art. 44 Abs. 1 [X.][X.] abzuleitenden [X.] des [X.]es und der Verpflichtung der [X.]regierung zur Aktenvorlage. Träger des [X.]s und damit Herr des Untersuchungsverfahrens ist der [X.] als [X.]anzer (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <114>). Da das Plenum selbst die mit dem [X.] verbundenen Befugnisse nicht wahrnehmen kann, bedient es sich nach der Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 [X.][X.] des [X.]es (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). Aufgabe der [X.] ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten (vgl. BVerf[X.]E 49, 70 <85>). Das [X.] aus Art. 44 Abs. 1 [X.][X.] bleibt auch nach der Einsetzung des [X.]es Sache des [X.] in seiner [X.]esamtheit (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <220>; 113, 113 <121>).

Innerhalb des durch die [X.] und das [X.]gesetz sowie die [X.]eschäftsordnung des [X.]es gesteckten Rahmens und innerhalb des durch den [X.] des [X.] vorgegebenen Untersuchungsauftrags ist ein [X.] in der [X.]estaltung seines Verfahrens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] ermächtigt den [X.], die in Verfolgung des [X.] erforderlichen Beweise selbst zu erheben (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <128>). Der [X.] ist damit "Herr im Verfahren", obwohl er die Informations- und [X.]e des [X.]es nur als dessen Hilfsorgan ausübt (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>; 124, 78 <114>).

2. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nicht [X.], soweit sie die Verletzung eigener [X.]chte geltend machen (a). Sie sind jedoch befugt, als einzelne Fraktionen die [X.]chte des [X.]es in Prozessstandschaft geltend zu machen (b).

a) Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] ist nur eine Viertelminderheit als organisatorisch verfestigte selbstständige Teilgliederung des [X.]es mit eigenen verfassungsrechtlichen [X.]chten ausgestattet. Aufgrund des expliziten Wortlauts der [X.]rundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum [X.]ebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <130>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 90, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen [X.]duktion des angeordneten [X.] verstellt; für [X.] fehlt es bereits an der not[X.]digen Lücke. Der [X.]geber hat den Belang des [X.] auf der einen Seite und der [X.]efahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus [X.]en der [X.] vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 116, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Hieran vermag die Einfügung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT nichts zu ändern. Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte [X.]chtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) [X.]organstatus, das heißt vom [X.]recht, umfasst (vgl. BVerf[X.]E 27, 44 <51>; 130, 367 <370>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 79, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Als bloßes [X.]eschäftsordnungsrecht kann § 126a [X.]O-BT das verfassungsrechtliche innerparlamentarische Spannungsfeld zwischen parlamentarischer Mehrheit und Minderheit nicht letztverbindlich auflösen, insbesondere keine über Art. 44 [X.][X.] hinausgehenden, verfassungsrechtlich einklagbaren Minderheitenrechte schaffen. § 126a [X.]O-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der [X.]gelung des § 126a Abs. 2 [X.]O-BT - keine gesicherte [X.]chtsposition (vgl. BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 78, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. können sich aber als Fraktionen grundsätzlich auf [X.]chte des [X.]es berufen, die sie als dessen Organteil im Wege der Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 124, 78 <106>; 139, 194 <220 Rn. 96>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 66, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

3. Die Antragstellerin zu 3. ist nicht [X.].

a) Da die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. in der [X.]esamtheit ihrer Mitglieder schon nicht [X.] sind, kann die Antragstellerin zu 3. auch nicht aufgrund ihrer Stellung als Vertreterin einer Minderheit von nur 120 Mitgliedern des [X.]es gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 [X.]O-BT [X.] sein.

b) Die Antragstellerin zu 3. ist auch nicht befugt, als Viertelminderheit im [X.] im Wege der Prozessstandschaft gemäß § 18 Abs. 3 PUA[X.] [X.]chte des [X.]tages geltend zu machen.

§ 18 Abs. 3 PUA[X.] billigt nicht jeder Minderheit im [X.] die Antragsbefugnis zu. Ein solches Verständnis würde eine Loslösung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.], der konzeptionell in das [X.]gelungsregime der [X.] hineinwirkt, bedeuten. [X.] ist vielmehr nur die von der konkreten oder potentiellen Einsetzungsminderheit im [X.] im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] getragene Ausschussminderheit; nur diese kann als Prozessstandschafterin auftreten.

Zwar gebietet der [X.]rundsatz effektiver Opposition (hierzu BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 85 ff., zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen), die im [X.]rundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin auszulegen. Allerdings bildet der Wortlaut des [X.]rundgesetzes - namentlich die dort angeordneten Quoren - die [X.]renze jeder Auslegung (vgl. BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 109, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Insoweit stellen die in den [X.]text aufgenommenen Quoren die vom [X.]geber und vom verfassungsändernden [X.]esetzgeber gewollte Konkretisierung des [X.]rundsatzes effektiver Opposition dar (vgl. BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 3. Mai 2016 - 2 [X.] -, juris, Rn. 114, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Eine Ableitung der [X.]chte der Minderheit aus Art. 44 [X.][X.] und ein Hineinwirken des Art. 44 [X.][X.] in das [X.]gelungsregime der [X.] ist für die Begründung der Antragsbefugnis im [X.]verfahren konstitutiv. Das [X.]gesetz kann als im [X.] verfassungsinterpretatorisches und damit deklaratorisches [X.]esetz (vgl. [X.], BayV[X.]. 2002, [X.] 97 <98>) keine über Art. 44 [X.][X.] hinausgehenden verfassungsprozessual durchsetzbaren Minderheitenrechte schaffen. § 18 Abs. 3 PUA[X.] regelt ein einfachrechtliches Antragsrecht, das sich aus einem einfachrechtlichen [X.]chtsverhältnis ergibt und nicht die für den [X.]organstreit erforderliche [X.]qualität aufweist. Im Übrigen wollte der [X.]esetzgeber mit der Einfügung des § 18 Abs. 3 PUA[X.] keine Abkopplung der [X.] im Ausschuss von der Viertelminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] erzielen. Ausweislich der [X.]esetzesbegründung sieht die Neuregelung in § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUA[X.] betreffend Streitigkeiten über die (Nicht-)Vorlage beziehungsweise (Nicht-)Freigabe von Beweismitteln keine neue Zuständigkeit des [X.]verfassungsgerichts vor. Eine Modifizierung enthalte § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUA[X.] nur insofern, als die geänderte [X.]chtsprechung des [X.]verfassungsgerichts zur Antragsbefugnis der Fraktion im Ausschuss gesetzlich umgesetzt werde (vgl. Entwurf eines Sechsten [X.]esetzes zur Änderung des [X.]verfassungsgerichtsgesetzes, BTDrucks 14/9220, [X.]). Der Senat hatte noch in seiner Entscheidung zum Flick-[X.] eine Prozessstandschaft der Fraktion im Ausschuss verneint (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <126>) und ist hiervon in seiner Entscheidung zum Parteispenden-[X.] abgerückt (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <220 f.>).

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. [X.]den sich gegen die richtigen Antragsgegner, da die [X.]regierung und der Chef des [X.]kanzleramtes die Vorlage der [X.]-[X.] abgelehnt haben und damit für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung tragen (vgl. BVerf[X.]E 140, 115 <140 Rn. 61> m.w.N.).

Die [X.]regierung trägt die rechtliche Verantwortung für die Verweigerung der vollständigen Aktenvorlage, da sie im Rahmen ihrer Koordinierungsbefugnis (vgl. Art. 65 Satz 3 [X.][X.]) entschieden hat, das Aktenvorlagebegehren des [X.]es nicht zu erfüllen. Neben der [X.]regierung trägt der Chef des [X.]kanzleramtes (§ 7 [X.]eschäftsordnung der [X.]regierung), der zugleich [X.]minister für besondere Aufgaben ist, die Verantwortung für die sächlichen Beweismittel des dem [X.]kanzleramt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des [X.]esetzes über den [X.] ([X.]-[X.]esetz - [X.][X.] vom 20. Dezember 1990 [B[X.][X.] I [X.] 2954, 2979], zuletzt geändert durch Art. 2 des [X.]esetzes vom 26. Juli 2016 [B[X.][X.] I [X.]818]) nachgeordneten [X.]es. Er hat im Rahmen seiner [X.]ssortkompetenz nach Art. 65 Satz 2 [X.][X.] über den Umfang der [X.] und damit konkret darüber entschieden, inwieweit dem Aufklärungsinteresse des [X.]es entsprochen werden soll.

Nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch eine unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den Ausschuss das parlamentarische [X.] des [X.]es gemäß Art. 44 [X.][X.] in der im Antrag spezifizierten Weise verletzt haben.

Selbst [X.]n die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. das Ersuchen des [X.]es nicht endgültig, sondern lediglich vorläufig abgelehnt haben sollten, erscheint eine Verletzung im Hinblick auf die Verzögerungswirkung möglich (zum Erlass einer einstweiligen Anordnung vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <234>; 106, 51 <61 f.>; 113, 113 <125 f.>; zur Verzögerung durch Erweiterung des Untersuchungsauftrags vgl. Hamburgisches [X.]gericht, Urteil vom 1. Dezember 2006 - HVerf[X.] 01/06 -, juris, Rn. 132 ff.; vgl. auch St[X.]tsgerichtshof für das [X.], Urteil vom 21. Oktober 2002 - 11/02 -, juris, Rn. 88). Schon eine bloße Verzögerung kann die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle entscheidend in Frage stellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ausschuss mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode zu bestehen aufhört (vgl. BVerf[X.]E 49, 70 <86>).

Mit dem am 16. September 2015 eingegangenen Antrag wahren die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerf[X.][X.], denn sie rügen die Entscheidung der Antragsgegner vom 17. Juni 2015.

Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. haben ein [X.]chtsschutzinteresse. Zur Durchsetzung der von ihnen geltend gemachten [X.]chte steht kein anderer Weg als der des [X.] zur Verfügung. Die Einleitung dieses Verfahrens kann daher auch nicht als rechtsmissbräuchlich angesehen werden. Der von den Antragstellerinnen angegriffene Akt der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. - die Verweigerung der Aktenvorlage - entfaltet nach wie vor rechtserhebliche Wirkungen, die geeignet sind, das Untersuchungsergebnis zu beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben im Vorfeld des [X.] und auch schriftsätzlich die [X.]mäßigkeit der Verweigerung der Aktenvorlage behauptet. Die Verweigerung der Aktenvorlage an den [X.] ist dem Einflussbereich der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. entzogen, so dass keine Alternative zu einer Entscheidung im Wege des [X.] besteht (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <113>).

Der Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. ist unbegründet.

1. Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] hat der [X.] das [X.]cht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen [X.] mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen.

a) Das in Art. 44 [X.][X.] gewährleistete [X.] gehört zu den ältesten und wichtigsten [X.]chten des [X.] (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <114>). Über das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 [X.][X.] und das Frage- und Informationsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.][X.] hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen [X.]gierung benötigt (vgl. BVerf[X.]E 49, 70 <85>; 124, 78 <114>). Der [X.] ist als [X.] im Rahmen der politischen Kontroverse (vgl. BVerf[X.]E 105, 197 <225 f.>) dabei ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle.

Die Auslegung des Art. 44 [X.][X.] und der das [X.]recht konkretisierenden Vorschriften des [X.]gesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem [X.] zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <130>; 77, 1 <48>; 124, 78 <114>).

b) Der [X.] ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrags diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <127 f.>; 124, 78 <114>). Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß An[X.]dung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende [X.]gelungen (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <133>; 77, 1 <48 f.>; 124, 78 <115>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem [X.] Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den [X.] aber auch unter rechtsst[X.]tliche Vorgaben. In sinngemäßer An[X.]dung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem [X.] Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; 124, 78 <115>).

Das [X.]cht auf Aktenvorlage gehört zum [X.] des [X.]s. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der [X.]gierung folgt nicht lediglich aus dem [X.]cht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 [X.][X.]; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] und des [X.]chts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <128 f., 132>; 124, 78 <116>). Akten sind bei der Untersuchung politischer Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben gegenüber Zeugenaussagen in der [X.]gel einen höheren Beweiswert, weil das [X.]edächtnis von Zeugen aus mancherlei [X.]ründen unergiebig werden kann (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <132>; 124, 78 <117>). Der [X.] muss sich nicht mit [X.] zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <117>). Der Vorlageanspruch bezieht sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht aus, [X.]n sie Hinweise hierauf geben könnten (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <117>).

2. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen [X.]es unterliegt [X.]renzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren [X.]rund im [X.]recht haben müssen (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <118>).

a) Völkerrechtliche Verpflichtungen können demgemäß keine unmittelbare Schranke des parlamentarischen [X.] begründen, da sie als solche keinen [X.]rang besitzen. Das zeigt insbesondere der [X.]ick auf die insoweit maßgeblichen verfassungsrechtlichen [X.]gelungen in Art. 25 [X.][X.] und Art. 59 Abs. 2 [X.][X.].

Art. 25 Satz 1 [X.][X.] bestimmt, dass die allgemeinen [X.]geln des Völkerrechts Bestandteil des [X.]rechts sind. Er verschafft diesen unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) [X.]chtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der [X.]n [X.]chtsordnung. Nach Art. 25 Satz 2 [X.][X.] gehen sie den [X.]esetzen vor. Ein [X.]esetz, das mit einer allgemeinen [X.]gel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 [X.][X.]. [X.]leichzeitig ist Art. 25 [X.][X.] jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen [X.]geln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) [X.]esetze, aber unterhalb der [X.] einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerf[X.], Beschluss des [X.] vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 39 ff. m.w.N., zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des [X.] regeln oder sich auf [X.]egenstände der [X.]gesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerst[X.]tliche Wirksamkeit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche [X.]gelungen in der nationalen [X.]chtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für an[X.]dbar erklärten [X.] innerhalb der nationalen [X.]chtsordnung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] folgt, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den An[X.]dungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 [X.][X.] - fallen, innerst[X.]tlich der Rang eines einfachen ([X.]-)[X.]esetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar [X.]rang besitzen (vgl. BVerf[X.], Beschluss des [X.] vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 43 ff., zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Der [X.]rundsatz der [X.] kann die differenzierten [X.]gelungen des [X.]rundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (vgl. BVerf[X.], Beschluss des [X.] vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 65 ff., 73 ff., zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

b) Begrenzt wird das Beweiserhebungsrecht parlamentarischer [X.] zunächst durch den im [X.] zu bestimmenden Untersuchungsauftrag. Dieser selbst muss sich im Rahmen der [X.] halten und hinreichend deutlich bestimmt sein (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <118 f.>).

c) [X.]ründe, einem [X.] Informationen vorzuenthalten, können sich zudem aus dem [X.]ewaltenteilungsgrundsatz ergeben (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <120>; zur [X.]renze des Informationsanspruchs des [X.]tages und der einzelnen [X.] vgl. BVerf[X.]E 137, 185 <233 Rn. 135>).

Der [X.]rundsatz der [X.]ewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung st[X.]tlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als [X.]ebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender [X.]ewalt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.][X.]) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher [X.]ewalt und sichert die rechtliche Bindung aller St[X.]tsgewalt (Art. 20 Abs. 3 [X.][X.]) (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <120>; 137, 185 <233 Rn. 135>). In der [X.]ordnung des [X.]rundgesetzes ist die Teilung der [X.]ewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der St[X.]tsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl. BVerf[X.]E 9, 268 <279 f.>; stRspr). Das [X.]ewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich [X.]rund und [X.]renze des Informationsanspruchs des [X.] gegenüber der [X.]gierung (vgl. BVerf[X.]E 110, 199 <219>; 124, 78 <122>; 137, 185 <233 Rn. 135>).

[X.]) Die Verantwortung der [X.]gierung gegenüber Parlament und Volk setzt not[X.]digerweise einen [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der [X.]gierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und [X.]ssortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <139>; 110, 199 <214, 222>; 124, 78 <120>; 137, 185 <234 Rn. 136>).

Eine Pflicht der [X.]gierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht in der [X.]gel nicht, [X.]n die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der [X.]gierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von [X.] regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist (vgl. BVerf[X.]E 110, 199 <214 f.>; 124, 78 <120 f.>; 131, 152 <206, 210>; 137, 185 <234 Rn. 136>).Die Kontrollkompetenz des [X.] erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <139>; 110, 199 <215>; 124, 78 <121>; 137, 185 <234 f. Rn. 137>).

Der aus dem [X.]ewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die [X.] der [X.]gierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von [X.] setzt der [X.]rundsatz der [X.]ewaltenteilung [X.]renzen. Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die [X.]gierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem [X.]bereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Ein - sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die [X.]gierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die die grundgesetzliche [X.]ewaltenteilung ihr zuweist (vgl. BVerf[X.]E 110, 199 <215 f.>; 124, 78 <121>).

bb) Die Verantwortung der [X.]gierung gegenüber Parlament und Volk setzt angesichts des [X.]efüges der grundgesetzlichen Zuordnung st[X.]tlicher Aufgaben zu bestimmten Funktionen und ihren Trägern zudem die [X.]ewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung voraus.

(1) Das [X.]rundgesetz verpflichtet die [X.]organe im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zur Abwehr von Beeinträchtigungen der [X.]rundlagen der freiheitlichen [X.]n Ordnung unter Einhaltung der [X.]geln des [X.]chtsst[X.]ts. Das gilt namentlich für die Verfolgung der fundamentalen St[X.]tszwecke der Sicherheit und des Schutzes der Bevölkerung (vgl. BVerf[X.]E 115, 320 <358>).

Die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des [X.] und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person sind Schutzgüter von überragendem verfassungsrechtlichem [X.]ewicht. Dementsprechend hat das [X.]verfassungsgericht hervorgehoben, dass die Sicherheit des St[X.]tes als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm - unter [X.]ung von Würde und Eigenwert des Einzelnen - zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung [X.]werte sind, die mit anderen hochwertigen [X.]gütern im gleichen Rang stehen. Der St[X.]t ist deshalb von [X.] wegen verpflichtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen (vgl. BVerf[X.]E 49, 24 <56 f.>; 115, 320 <346 f.>; 120, 274 <319>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 100, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Dieser Verpflichtung kommt er nach, indem er [X.]efahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegen tritt. Straftaten mit dem [X.]epräge des Terrorismus zielen auf die Destabilisierung des [X.]emeinwesens und umfassen in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die [X.]rundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das [X.]emeinwesen als [X.]anzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die [X.] und freiheitliche Ordnung von großem [X.]ewicht (vgl. BVerf[X.]E 115, 320 <357 f.>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; BVerf[X.], Urteil des [X.] vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 96, zur [X.] in der amtlichen Sammlung vorgesehen).

Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der [X.]republik [X.] lässt das [X.]rundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]) ausdrücklich die Errichtung von [X.]schutzbehörden und Nachrichtendiensten zu. Nachrichtendienste sind Ausdruck der [X.]rundentscheidung des [X.]rundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des [X.]chtsst[X.]tes und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der [X.]republik [X.] (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Das [X.]cht der [X.]eheimdienste, Kommentar zum BVerfSch[X.] sowie zum [X.] 10, 1986, [X.], Vor § 1 Rn. 4).

Die Festlegung der strategischen [X.]esamtausrichtung nachrichtendienstlicher Tätigkeit, mithin auch die Entscheidung zur internationalen Kooperation der Nachrichtendienste, erfolgt durch die [X.]regierung. Dies entspricht dem [X.]rundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung. So bestimmt die [X.]regierung mit dem sogenannten Auftragsprofil die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte des [X.]. Sie gibt die Detailtiefe der zu beschaffenden Erkenntnisse und damit auch den [X.]ssourcenansatz vor. Das Auftragsprofil wird kontinuierlich dem aktuellen Informationsbedarf der einzelnen [X.]ssorts angepasst (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.]s neue Außenpolitik, [X.], 1998, [X.]7 <50 f.>). Es ist auch Aufgabe der [X.]gierung, die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste zu gewährleisten.

(2) Zur Effektivierung der Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung arbeiten die [X.]n Nachrichtendienste mit ausländischen Nachrichtendiensten zusammen. Die Zusammenarbeit setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus (vgl. BVerw[X.], Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). Hierfür sind völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und [X.]estaltungsbefugnis der [X.]gierung obliegen (vgl. BVerf[X.]E 90, 286 <358>).

(a) Der [X.] hat gemäß Art. 32 [X.][X.] die Zuständigkeit für die Ausübung der auswärtigen [X.]ewalt (vgl. BVerf[X.]E 2, 347 <378 f.>). Außenpolitik ist eine Funktion der [X.]gierung (so schon BVerf[X.]E 1, 372 <394>; vgl. auch BVerf[X.]E 68, 1 <85 f.>; 90, 286 <357>).

In Anknüpfung an die traditionelle St[X.]tsauffassung hat das [X.]rundgesetz der [X.]gierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die Rolle des [X.] ist schon aus [X.]ründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. BVerf[X.]E 104, 151 <207>; 131, 152 <195>).

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] sieht zwar für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des [X.] regeln oder sich auf [X.]egenstände der [X.]gesetzgebung beziehen, die [X.]t[X.]digkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die [X.]gesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines [X.]gesetzes vor. Der Verkehr mit anderen [X.], die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenst[X.]tlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 [X.][X.]) sowie die Sicherstellung der gesamtst[X.]tlichen Verantwortung bei der Außenvertretung [X.]s fallen demgegenüber aber grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der [X.]regierung. Diese grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die [X.]gierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die st[X.]tliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerf[X.]E 68, 1 <87>; 131, 152 <195>).

Eine erweiternde Auslegung der [X.] oder Mitwirkungsbefugnisse des [X.]tages unter Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs st[X.]tlicher Macht im [X.]rundgesetz würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der [X.]regierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der St[X.]tsgewalt hinaus (vgl. BVerf[X.]E 90, 286 <363>; 104, 151 <207>; 131, 152 <195 f.>); sie verlagerte in weitem Umfang politische Macht zu Lasten der Exekutive auf den [X.]tag in einem Handlungsbereich, der funktionell betrachtet nicht [X.]esetzgebung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.][X.] darstellt (vgl. BVerf[X.]E 68, 1 <87>).

(b) Vor diesem Hintergrund obliegt das Verhandeln und Abschließen von [X.]eheimschutzabkommen als [X.]rundlage einer internationalen Kooperation der Nachrichtendienste der [X.]regierung.

Ziel dieser [X.]eheimschutzabkommen ist es in erster Linie, den Austausch geheimhaltungsbedürftiger Informationen mit anderen [X.] abzusichern, denn die Weitergabe von Verschlusssachen hat eine empfindliche Beeinträchtigung der nationalen Souveränität zur Folge. Der [X.] begibt sich seiner unmittelbaren Beherrschungs- und [X.]eheimhaltungsmöglichkeiten. In [X.]eheimschutzabkommen werden daher die Voraussetzungen, unter denen Personen Zugang zu den zwischen den [X.] ausgetauschten Verschlusssachen erhalten, und die zu ergreifenden materiellen Schutzmaßnahmen zur [X.]eheimhaltung geregelt. Ein Verzicht auf [X.]eheimschutzabkommen würde den [X.]n Einfluss auf die [X.]eheimhaltung [X.]r Verschlusssachen im [X.] ausschließen und könnte dazu führen, dass ein [X.]eheimnis nach Weitergabe an den [X.] dort einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich werden und folglich seinen Charakter als St[X.]tsgeheimnis verlieren könnte (vgl. Denneborg, Sicherheitsüberprüfungsrecht, Ordner 1, § 1 SÜ[X.] Rn. 21 ff. [Juni 2015]; [X.], in: [X.]/[X.]raulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des [X.], 2014, § 1 SÜ[X.] Rn. 38). Im [X.]egenzug muss die [X.]republik [X.] in der Lage sein, sich ihrerseits gegenüber Stellen anderer [X.] zur [X.]eheimhaltung zu verpflichten (vgl. BTDrucks 12/4891, [X.]8).

In der nachrichtendienstlichen Praxis werden aber auch Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in Form von sogenannten Memoranda of Understanding oder Memoranda of Agreement abgeschlossen, die den [X.] von unverbindlichen Übereinkünften haben (vgl. van [X.]inkel, [X.] - [X.] Paper August 2012, [X.] 3 f.; [X.], [X.] [2010], [X.]51 <158>).

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] lässt die in der auswärtigen [X.]ewalt angelegte Kompetenz unberührt, das jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch eine vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der [X.]regierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem [X.]punkt und mit welchem Inhalt völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, [X.]n die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung mit und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.] steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewusst vermeidet. Hierdurch sollen neue oder weitergehende [X.]chte und Pflichten gerade nicht begründet werden (vgl. BVerf[X.]E 90, 286 <360>).

d) Eine weitere [X.]renze des [X.] bildet das Wohl des [X.] oder eines [X.]n Landes ([X.]), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <134 ff.>; 124, 78 <123>).

Welche [X.]renzen die [X.] dem parlamentarischen [X.] setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im [X.]gefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und An[X.]dung des Begriffs der [X.]efährdung des [X.]s. Für die Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage von Akten das [X.] gefährden würden, ist danach zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit Informationen in einem [X.] eigenen [X.]eheimschutzbestimmungen unterliegt und dass das [X.] nicht allein der [X.]regierung, sondern dem [X.]tag und der [X.]regierung gemeinsam anvertraut ist (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <123 f.>). Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des [X.]s geheimzuhalten sind. Die Berufung auf das [X.] kann daher gegenüber dem [X.] in aller [X.]gel dann nicht in Betracht kommen, [X.]n beiderseits wirksame Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von [X.] getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von [X.] deren Bekanntwerden nicht völlig ausschließt, steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei [X.]ewalten (BVerf[X.]E 67, 100 <136>; 124, 78 <124>).

Der [X.]tag hat in seiner [X.]eheimschutzordnung, die Bestandteil der [X.]eschäftsordnung ist, in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von [X.] bei seiner Aufgabenerfüllung festgelegt. Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher [X.]gelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 St[X.]B bekräftigt (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <135>; 137, 185 <240 Rn. 149>). Daneben regelt das [X.]gesetz den Schutz st[X.]tlicher [X.]eheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUA[X.] (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <124 f.>). Diese [X.]eheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der [X.]gierung weder das [X.]esetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der [X.]gierung auszuüben vermöchte (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <135>; 137, 185 <240 f. Rn. 149>).

[X.]leichwohl bleibt die eigene, aus der ihr anvertrauten [X.]gierungsgewalt herrührende Verantwortung der [X.]regierung für die Wahrung der [X.] unberührt (BVerf[X.]E 67, 100 <137>; 70, 324 <359>; 137, 185 <241 Rn. 150>). Die [X.]regierung ist insbesondere nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die [X.] enthalten, dem [X.]tag vorzulegen, [X.]n dieser nicht den von der [X.]regierung für not[X.]dig gehaltenen [X.]eheimschutz gewährleistet (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <137>; 137, 185 <241 Rn. 150>).

e) Parlamentarische [X.] haben darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 3 [X.][X.] die [X.]rundrechte zu beachten. Diese können zu einer Einschränkung des [X.] führen (BVerf[X.]E 67, 100 <142>; 77, 1 <46>; 124, 78 <125>).

f) Das Beweiserhebungsrecht endet schließlich an der [X.]renze des [X.]chtsmissbrauchs. So können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, [X.]n sie offensichtlich der Verzögerung dienen (BVerf[X.]E 105, 197 <225>; 124, 78 <128>).

3. Nimmt die [X.]regierung das [X.]cht für sich in Anspruch, einem [X.] Beweismittel aus verfassungsrechtlichen [X.]ründen vorzuenthalten, so unterliegt sie von [X.] wegen einer Begründungspflicht (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <128>). Die [X.]regierung muss - auch im Hinblick auf das [X.]ebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen [X.]organen - den [X.]tag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des [X.]gierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, [X.]n er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der [X.] ist nur dann entbehrlich, [X.]n die [X.]eheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerf[X.]E 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>).

Im Hinblick auf die Form der Begründung wird die [X.]regierung zwar einfachrechtlich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUA[X.] verpflichtet, den [X.] über die [X.]ründe der Ablehnung schriftlich zu unterrichten. Das [X.] ist damit zentral. Es bleibt der [X.]regierung aber unbenommen, dem [X.] durch ergänzende Maßnahmen die Verweigerungsgründe zu erläutern. Je nach den Umständen ist die [X.]regierung sogar zu solchen Maßnahmen verpflichtet und muss den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die [X.]t[X.]digkeit der [X.]eheimhaltung und den [X.]rad der nach ihrer Auffassung bestehenden [X.]eheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten. Dazu ist die [X.]gierung gehalten, dem [X.] für die Erörterung ihres Standpunktes zur Verfügung zu stehen (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <138>). Hat der [X.] dennoch [X.]rund zu der Annahme, dass zurückgehaltene Informationen mit dem ihm erteilten Kontrollauftrag zu tun haben, und besteht er deshalb auf Herausgabe der Akten, so hat die [X.]gierung die vom [X.] genannten [X.]ründe zu erwägen und, sollten diese ihre Auffassung nicht erschüttern können, zu prüfen, welche Wege beschritten werden können, um den [X.] davon zu überzeugen, dass seine Annahme nicht zutrifft (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <138>). Das [X.] ergeht regelmäßig in einem - in die verfassungsrechtliche Bewertung einzustellenden - Kontext, so dass eine [X.]esamtschau der - das [X.] begleitenden - begründenden Darlegungen geboten ist.

Nach diesen Maßstäben haben die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. durch die Verweigerung der Vorlage der sogenannten [X.]-[X.] das Beweiserhebungsrecht des [X.]es aus Art. 44 [X.][X.] nicht verletzt.

Unter Beachtung der Bedeutung des parlamentarischen [X.] (1.) ist dem Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an [X.] und organadäquater Aufgabenwahrnehmung (2.) der Vorrang einzuräumen, weil die vom Beweisbeschluss erfassten [X.]-[X.] aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht der Verfügungsbefugnis der Antragsgegnerin zu 1. unterfallen, die Einschätzung, eine nicht konsentierte Herausgabe könne die Funktions- und Kooperationsfähigkeit [X.]r Nachrichtendienste erheblich beeinträchtigen, nachvollziehbar ist und die Antragsgegner dem [X.] in Abstimmung mit dem [X.] durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von [X.]eheimnissen möglich gewesen ist, [X.]chnung getragen haben (3.). Die Antragsgegner sind auch ihrer von [X.] wegen bestehenden Begründungspflicht nachgekommen (4.).

1. Das Beweiserhebungsrecht des [X.]es umfasst dem [X.]runde nach auch die [X.]-[X.].

a) Es besteht ein besonderes Informationsinteresse des [X.]es an der Vorlage der [X.]-[X.] zur [X.]ewährleistung der [X.]n Rückanbindung der Nachrichtendienste und der [X.]regierung. Wie alle anderen Organe der vollziehenden [X.]ewalt unterliegen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Eine besondere Kontrollrelevanz ergibt sich dabei aus der Tendenz zur Kooperation und Internationalisierung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit (vgl. [X.], Die [X.] Kontrolle des [X.]es, 2011, [X.]99, 201). Die zunehmende internationale Kooperation der Nachrichtendienste entkoppelt partiell die Informationsgewinnung von [X.]r Verantwortung, weil Teilelemente von Entscheidungsgrundlagen außerhalb der Einflusssphäre der [X.]n Organe des [X.] - hier der [X.]republik [X.] - erzeugt werden (vgl. [X.]ärditz, DV[X.] 2015, [X.] 903 <907>).

Der [X.] ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der [X.]gierung im nachrichtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des [X.] bis hin zur Einsetzung von [X.] wahrzunehmen. Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PK[X.]r[X.]; BTDrucks 8/1599, [X.] 6).

Auch die US-[X.]n Nachrichtendienste unterliegen einer parlamentarischen Kontrolle. Der Kongress verfügt in beiden Häusern über ständige Spezialausschüsse - das [X.] und das [X.]. Die beiden parlamentarischen Kontrollgremien besitzen weitgehende Kontrollrechte unter anderem im Hinblick auf Budgetierung und [X.], taktische [X.]eheimdienstinformationen sowie Dienstquellen und -methoden [X.], [X.], 1996, [X.] ff.; [X.], Die [X.] Kontrolle des [X.]es, 2011, [X.] ff.; [X.], in[X.], [X.] [X.]republik [X.], 2007, [X.]5 <54 ff.>). Wie in [X.] ist in den [X.] auch die Einsetzung von [X.] oder Sonderkommissionen - etwa der [X.]view [X.]roup on Intelligence and Communications Technologies zur [X.]form der [X.]-Überwachungspraxis - möglich.

b) Angesichts von Art und Umfang der den Nachrichtendiensten an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel und wegen der mit der An[X.]dung dieser Mittel einhergehenden Schwere von [X.]rundrechtseingriffen, der [X.] und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerf[X.]E 100, 313 <361>) kommt der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste eine besondere Aufklärungsfunktion zu.

Ausweislich des im [X.] (vgl. BTDrucks 18/843) näher bezeichneten Untersuchungsauftrags hat der [X.] unter anderem aufzuklären, ob ausländische Stellen mit Hilfe [X.]r Stellen Daten [X.]r [X.]rundrechtsträger über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge einer Erfassung und Speicherung auf Vorrat sowie einer Kontrolle und Auswertung unterzogen haben.

Nach der [X.]chtsprechung des [X.]verfassungsgerichts ist eine Sammlung der dem [X.]rundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem [X.]rundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerf[X.]E 65, 1 <46>; 100, 313 <360>; 115, 320 <350>; 118, 168 <187>). Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der [X.]republik [X.], für deren Wahrung sich die [X.]republik in [X.]n und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss (vgl. BVerf[X.]E 125, 260 <323 f.> mit Verweis auf BVerf[X.]E 123, 267 <353 f.> zum grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt).

c) Das aus dem Beweiserhebungsrecht des [X.]es grundsätzlich folgende [X.]cht auf Vorlage der [X.]-[X.] ist nicht durch die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson und deren gutachterliche Stellungnahme erfüllt. Die sachverständige Vertrauensperson handelte nicht als Hilfsorgan des [X.]es.

Das [X.]gesetz kennt die Konstruktion der sachverständigen Vertrauensperson nicht. Nach § 28 PUA[X.] kann der [X.] zur Beweiserhebung ein Sachverständigengutachten einholen. Der Sachverständige hat aufgrund seiner besonderen Sachkunde dem [X.] Tatsachen-, aber auch [X.] zu verschaffen. § 10 PUA[X.] gibt dem [X.] die Möglichkeit, einen Ermittlungsbeauftragten zu seiner Unterstützung einzusetzen. Ausweislich der [X.]esetzesmaterialien soll der Ermittlungsbeauftragte es dem [X.] ermöglichen, sich bei einem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreichen Untersuchungsauftrag auf die eigentlichen [X.]fragen zu konzentrieren. Voraussetzung hierfür ist bei komplexen Sachverhalten eine intensive Vorarbeit durch einen Ermittlungsbeauftragten, der das Beweismaterial zunächst zu beschaffen und zu sichten sowie die zu beurteilenden Sachverhalte sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht aufzubereiten hat. Auf der Basis solcher Vorermittlungen kann der [X.] seine Arbeit, insbesondere seine Beweisaufnahme, gezielter und zügiger durchführen (vgl. BTDrucks 14/5790, [X.]5). Da Sachverständige und Ermittlungsbeauftragte letztlich als Hilfsorgane vor allem eine Voruntersuchungs- und damit Entlastungsfunktion haben sollen, bleibt der Ausschuss "Herr im Verfahren" und hat die [X.]esamtverantwortung inne. Der [X.] muss letztlich selbst eine abschließende, umfassende Beweiserhebung und Beweiswürdigung vornehmen.

Dies war bei der Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson nicht gewährleistet. Die von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzte sachverständige Vertrauensperson hat nicht bloße Voruntersuchungen zur Arbeitserleichterung für den [X.] durchgeführt. Vielmehr wurde sie von der Antragsgegnerin zu 1. eingesetzt, um die Einsichtnahme der [X.]-[X.] durch den [X.] zu ersetzen. Die sachverständige Vertrauensperson hat eine eigene inhaltliche Interpretation und rechtliche Bewertung der [X.]-[X.] vorgenommen. Da aber eine Delegation der Erfüllung des Untersuchungsauftrags an die sachverständige Vertrauensperson ausscheidet, ist ihr Bericht den [X.] zuzurechnen und kommt einer Auskunft der Antragsgegner zu den vom [X.] im Beschluss vom 18. Juni 2015 ([X.] 385) gestellten Fragen gleich.

Auskünfte der Antragsgegner sind aber für den Vorlageanspruch keine Maßnahme an [X.] statt. Denn der [X.] muss sich nicht mit [X.] zufrieden geben. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 [X.][X.] ermächtigt den [X.], die in Verfolgung des Untersuchungszwecks erforderlichen Beweise selbst zu erheben. Darin ist das [X.]cht eingeschlossen, die Vorlage von Akten zu verlangen (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <128 ff.>; 124, 78 <116 f.>).

2. Dem Beweiserhebungsrecht des [X.]es steht das Interesse der Antragsgegnerin zu 1. an [X.] und organadäquater Aufgabenwahrnehmung gegenüber.

Die Herausgabe der [X.]-[X.] entgegen einer völkerrechtlichen Vertraulichkeitszusage und ohne Einverständnis der [X.] würde nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung der Antragsgegnerin zu 1. die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der [X.]regierung erheblich beeinträchtigen.

a) Sowohl nach Maßgabe des gemeinsamen Verständnisses der Kooperationspartner hinsichtlich des [X.]eheimschutzabkommens und des [X.] ([X.]) als auch nach Maßgabe der "[X.]" (bb) ist der [X.] "Herr der Information" und behält auch nach deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Der Herausgabe der [X.]-[X.] an den [X.] steht die fehlende Zustimmung der [X.] entgegnen (cc).

[X.]) Der Zusammenarbeit zwischen dem [X.] und der [X.] liegen das [X.]eheimschutzabkommen und das [X.] zugrunde. In dem [X.]eheimschutzabkommen sind die allgemeinen [X.]rundsätze des [X.] von Verschlusssachen, mithin die technisch-administrativen Vorgaben festgelegt. Mit dem [X.] werden die organisatorischen und technischen Bedingungen, Personalausstattung und Kostentragung sowie das maßgebliche [X.]chtsregime des konkreten Projektes der Joint SI[X.]INT Activity geregelt.Wie bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist auch bei der Auslegung des [X.]eheimschutzabkommens und des [X.] darüber hinaus die sich hierauf beziehende nachträgliche Übereinkunft der Parteien über die Auslegung oder An[X.]dung der Bestimmungen zu berücksichtigen (vgl. BVerf[X.]E 90, 286 <362 ff.>). [X.]emäß den Absprachen und Verständigungen im Rahmen des [X.]s soll die herausgebende Stelle den zu gewährleistenden [X.]eheimhaltungsgrad sowie den Nutzungszweck vorgeben und über die Möglichkeit zur Weitergabe entscheiden.

bb) Ungeachtet dieser bilateralen Vereinbarungen und Absprachen wird die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste von der "[X.]" geprägt. Hiernach dürfen ausgetauschte Informationen ohne Zustimmung des [X.] nicht an Dritte weitergegeben oder für andere Zwecke ver[X.]det werden.

(1) Der "[X.]" wird als Auskunftsverweigerungsgrund gegenüber Strafverfolgungsbehörden und [X.]erichten Bedeutung beigemessen (vgl. Abschlussbericht der [X.]-Länder-Kommission [X.]chtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712; vgl. auch BVerw[X.], Beschluss vom 26. [X.]vember 2003 - 6 [X.] -, juris). Ob dieser [X.]rundsatz nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit auch gegenüber Kontrollorganen des [X.] und selbst gegenüber Aufsichtsbehörden gilt (bejahend: [X.]/[X.], in: [X.]/Leigh/[X.], [X.], 2011, [X.] 277 <283>; verneinend: [X.]ärditz, DV[X.] 2015, [X.] 903 <907>), bedarf keiner abschließenden Bewertung. Denn jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang ist der bekundete Wille der herausgebenden Stelle maßgeblich. Sie bestimmt, [X.] sie als "Dritten" ansieht.

Die "[X.]" ist dabei nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Die übermittelnde Stelle behält sich in der Sache ein Informationsbeherrschungsrecht vor (vgl. Singer, Praxiskommentar zum PK[X.]r[X.], 2016, § 6 Rn. 11 f.). Das Einverständnis der übermittelnden Stelle kann daher die Weitergabe legitimieren. [X.] zum Vertrauensschutz trifft im Konfliktfall den Empfängerst[X.]t - hier die [X.]republik [X.] - eine Verpflichtung, sich um ein Einverständnis zu bemühen (vgl. Federal Court of Canada, [X.] ([X.]), 2009 [X.], [2010] 3 [X.]C.R. 102, Rn. 21; [X.]azeas, Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse an Strafverfolgungsbehörden, 2014, [X.] 373 f.; [X.], in: Supreme Court Law [X.]view 47 [2009], [X.]47 <164>).

(2) Bei der "[X.]" handelt es sich jedenfalls um eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich (vgl. Federal Court of Canada, [X.] ([X.]), 2009 [X.], [2010] 3 [X.]C.R. 102, Rn. 17 ff.; [X.], 947 [X.] Supp. 599 [[X.] 1996] mit Verweis auf [X.], [X.]. 94-CV-325, 1996 [X.] 776996 [[X.] July 13, 1996]). Sie ist in Art. 4 Buchstabe d und Art. 5 Buchstabe b [X.]eheimschutzabkommen zwischen [X.] und [X.] (A[X.] [X.] L Nr. 80 vom 27. März 2003, [X.] ff.) ausdrücklich erwähnt. Sie findet sich auch im nationalen [X.]cht in § 6 Abs. 1 PK[X.]r[X.] wieder, wonach die Verfügungsberechtigung der [X.]regierung und der [X.]n Nachrichtendienste in der [X.]gel fehlt, [X.]n es sich um Informationen handelt, die den Nachrichtendiensten von ausländischen Behörden übermittelt worden sind (zur wortgleichen [X.]gelung des § 2b a.[X.] PK[X.]r[X.] vgl. BTDrucks 14/539, [X.]). Auch entspricht es der Praxis [X.]r Dienste, bei Übermittlungen an ausländische Dienste auf die "[X.]" hinzuweisen (vgl. BTDrucks 17/11296, [X.] 9).

Die Einhaltung wird nicht durch [X.]chtszwang, sondern als selbstverständliche [X.]eschäftsgrundlage im Bereich sicherheitssensibler beziehungsweise nachrichtendienstlicher Kooperation durch das gegenseitige Interesse an der Vertraulichkeit und institutionellen Verlässlichkeit rein faktisch gewahrt (vgl. [X.]ärditz, DV[X.] 2015, [X.] 903 <904>; [X.]/[X.], in: [X.]/Leigh/[X.], [X.], 2011, [X.] 277 <283>).

cc) Nach dem Willen der [X.], dem die Antragsgegnerin zu 1. ausweislich ihres vorprozessualen und prozessualen Vorbringens unwidersprochen folgt, ist der [X.] als "Dritter" anzusehen, die Herausgabe der [X.]-[X.] an ihn nicht vom [X.] umfasst und daher von der Zustimmung der [X.] abhängig. Einer Auslegung dahingehend, dass die Nachrichtendienste sowohl der [X.] als auch der [X.]republik [X.] der Kontrolle durch übergeordnete Stellen und durch von den Parlamenten eingesetzte spezielle Kontrollorgane unterlägen und folglich diese Kontrollinstanzen grundsätzlich nicht als "Dritte" anzusehen seien, steht der bekundete Wille der [X.] entgegen. Die Antragsgegnerin zu 1. hat sich um die Zustimmung der [X.] zur Weitergabe der [X.]-[X.] an den [X.] bemüht, diese aber nicht erhalten.

b) Die der Antragsgegnerin zu 1. obliegende Einschätzung, durch eine nicht konsentierte Herausgabe würden die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, hält der verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand.

[X.]) Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Antragsgegnerin zu 1. bei der Annahme, die Weitergabe der [X.]-[X.] könne institutions- und aufgabenbezogene [X.]efährdungen zur Folge haben, stellt eine politische Einschätzung des Verhältnisses zu ausländischen Nachrichtendiensten und [X.]en dar, die angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der [X.]regierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren [X.]rund darin, dass die [X.]estaltung auswärtiger Verhältnisse und [X.]eschehensabläufe nicht allein vom Willen der [X.]republik [X.] bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der [X.]republik [X.] im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das [X.]rundgesetz den Organen der auswärtigen [X.]ewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens (vgl. BVerf[X.]E 55, 349 <365>; vgl. auch BVerf[X.]E 40, 141 <178 f.>).

bb) Die Antragsgegnerin zu 1. hat plausibel dargelegt, dass Nachrichtendienste zur [X.]ewährleistung eines wirksamen St[X.]ts- und [X.]schutzes zusammenarbeiten müssen. Zwischen den [X.]n und US-[X.]n Nachrichtendiensten besteht im Hinblick auf [X.] eine wechselseitige Abhängigkeit (vgl. [X.], Auge um Auge? - Intelligence-Kooperation in den deutsch-[X.]n Beziehungen, 2011, [X.]28 ff., 141 ff.; 172 f.). Auf [X.]r Seite wird - vor dem Hintergrund des internationalen Terrorismus und der [X.]efährdung durch Cyberattacken - die internationale Kooperation im Allgemeinen als von "überragender Bedeutung" (vgl. [X.]schutzbericht 2015, [X.]8; [X.]schutzbericht 2014, [X.]6) und die Partnerschaft zu den [X.] im Besonderen als "unverzichtbar" (vgl. Abschlussbericht des [X.]-[X.]es BTDrucks 16/13400, [X.]8 f., 351 f.) bewertet.

Diese Zusammenarbeit wird beeinträchtigt, [X.]n unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen an Dritte bekannt gegeben werden, etwa weil der Begriff des "Dritten" entgegen der Sichtweise der herausgebenden Stelle ausgelegt wird (vgl. BVerw[X.], Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11).

Dagegen wird angeführt, das Argument der [X.]eheimhaltungsbedürftigkeit werde in seiner [X.]ichweite überbetont. Die parlamentarische Kontrolle gehöre zum Nachrichtendienst genauso wie die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten (vgl. [X.]ärditz, DV[X.] 2015, [X.] 903 <907>; [X.], NVwZ 2015, [X.]354 <1357>). Die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten überwiege keinesfalls stets gegenüber der parlamentarischen Kontrolle. Im Kollisionsfall könne der Konflikt vielmehr auch dazu führen, dass die Zusammenarbeit geändert oder eingestellt werden müsse (vgl. [X.], [X.], [X.]73 <180>; siehe auch [X.], [X.]utachterliche Stellungnahme in der Anhörung im Innenausschuss des [X.]es am 25. Mai 2009 zum Entwurf eines [X.]esetzes zur Änderung des [X.]rundgesetzes (Art. 45d), [X.] 16(4)614 D, [X.]).

Dies lässt außer [X.], dass damit der langfristige Verlust wesentlicher außen- und sicherheitspolitischer Erkenntnisse einhergehen kann, ohne die die Aufklärung verfassungsfeindlicher, sicherheitsgefährdender und terroristischer Aktivitäten nicht mehr in gleichem Umfang geleistet werden könnte (vgl. Abschlussbericht der [X.]-Länder-Kommission [X.]chtsterrorismus vom 30. April 2013, Rn. 712). Selbst [X.]n man im Hinblick auf die Folgenschwere eines Vertrauensbruchs relativierend davon ausginge, dass sich Tätigkeiten eines parlamentarischen [X.]es nur vorübergehend auf den Umfang des internationalen Informationsaustauschs auswirkten (so [X.], NVwZ 2015, [X.]354 <1356>), wäre hiermit eine nicht hinzunehmende temporäre Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit eine Sicherheitslücke nahe liegend. Schließlich haben die Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt, dass die [X.] bereits Konsequenzen gezogen und für den Fall der Herausgabe der [X.]-[X.] an den [X.] weitere Folgen angekündigt haben. Angesichts einer solchermaßen konkretisierten [X.]efährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der [X.]republik [X.] sind zugleich im [X.] gründende [X.]eheimhaltungsinteressen berührt.

Da die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit die [X.]efährdung der St[X.]tssicherheit bereits durch eine nicht konsentierte Vorlage der [X.]-[X.] an den [X.] erfolgten, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das Risiko des Bekanntwerdens der [X.]-[X.] nach Übermittlung an den [X.] über das bei allen drei [X.]ewalten nicht auszuschließende Risiko (vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <136>; 124, 78 <139>) tatsächlich hinausgeht. Die von den [X.] vorgelegte Zusammenstellung von Presseveröffentlichungen kann jedenfalls keinen Nachweis für einen mangelnden [X.]eheimnisschutz im und durch den [X.] erbringen. Angesichts dieser [X.]en erscheint der [X.]eheimnisschutz vielmehr generell nicht hinreichend gewährleistet.

3. Das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der [X.]regierung überwiegt das [X.]cht des [X.]es auf Herausgabe der [X.]-[X.].

a) Im Rahmen der Abwägung der konfligierenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass das [X.] bezüglich der [X.]-[X.] ein mehrpoliges [X.]chtsverhältnis betrifft. Denn das Verlangen des [X.]es berührt auch originäre Belange und [X.]eheimhaltungsinteressen der [X.]. Das [X.]rundgesetz, das durch den [X.]rundsatz der [X.] (vgl. BVerf[X.]E 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <26>; 123, 267 <344, 347>) und internationalen Offenheit (vgl. BVerf[X.]E 92, 26 <48>) geprägt ist, begnügt sich nicht damit, die innere Ordnung des [X.]n St[X.]tes festzulegen, sondern bestimmt auch in [X.]rundzügen sein Verhältnis zur [X.]gemeinschaft. Insofern geht es von der [X.]t[X.]digkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen [X.] und [X.]chtsordnungen aus (vgl. BVerf[X.]E 100, 313 <362>). Die Beurteilungs- und Handlungsfreiheit der Antragsgegnerin zu 1. ist angesichts der zwischenst[X.]tlichen Beziehungen eingeschränkt; eine ausschließliche Verfügungsbefugnis über die [X.]-[X.] fehlt ihr aufgrund der völkerrechtlichen Vereinbarungen und Absprachen. Insoweit unterscheidet sich das Handeln der auswärtigen [X.]ewalt von rein innerst[X.]tlichen Sachverhalten.

b) Zudem besteht die [X.]efahr des Entstehens eines kontrollfreien Raumes und damit eines völligen Ausschlusses des [X.] von jeglicher Information hier nicht. Dem [X.] wurde nicht der gesamte [X.] der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit von [X.] und [X.] im Rahmen des Projekts der Joint SI[X.]INT Activity vorenthalten. Die Antragsgegner haben dem [X.] in Abstimmung mit dem [X.] vielmehr durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von [X.]eheimnissen möglich war, [X.]chnung getragen.

Sie haben dem [X.] Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von [X.] und [X.], zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den [X.] sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Sie haben unter anderem ein schriftliches Testat des [X.] zu den Erkenntnissen über die [X.]-[X.] vorgelegt.

Weiterhin hat die Antragsgegnerin zu 1. dem [X.] vorgeschlagen, eine sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die [X.]-[X.] zu untersuchen und dem [X.] über die Prüfungsergebnisse Bericht zu erstatten hat. Der [X.] hat die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson als sachgerecht bewertet ([X.] 385, Ziffer 1) und die zu beauftragende sachverständige Vertrauensperson benannt. Er hat einen Fragenkatalog erstellt ([X.] 385, Ziffer 5) und in [X.]esprächen mit der sachverständigen Vertrauensperson Kriterien, Schwerpunkte und Fragestellungen des Berichts festgelegt. Der Bericht der sachverständigen Vertrauensperson bietet schon in seiner offenen Fassung eine [X.]rundlage für die Bewertung von Art und Umfang der nachrichtendienstlichen Kooperation und der Verstöße gegen [X.] Interessen und gegen [X.]s [X.]cht. Er ist statistisch aufbereitet und soweit wie möglich konkret formuliert. Die Auswertung der [X.] erfolgt durch eine Beschreibung der [X.], der technischen Struktur der Selektoren und ihrer Permutationen sowie der Anzahl der abgelehnten Selektoren unter abstrakter Benennung der betroffenen Ziele - wie etwa [X.] Vertretungen im Ausland, [X.]gierungseinrichtungen und st[X.]tliche Stellen in [X.]-[X.], Institutionen der [X.], Mitglieder [X.] [X.]gierungen sowie deren Mitarbeiter und [X.]abgeordnete. Soweit es um die konkrete Benennung, das heißt um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und st[X.]tlichen Einrichtungen geht, ist deren Kenntnis durch den [X.] eher von allgemeinem politischem Interesse, für die Erfüllung des Untersuchungsauftrags und damit für die parlamentarische Kontrolle des [X.]gierungshandelns aber nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des [X.]s und der Funktionsfähigkeit der [X.]gierung Vorrang zu beanspruchen.

4. Die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. haben ihrer verfassungsrechtlichen Begründungspflicht hinreichend [X.]chnung getragen. Sie haben das Bestehen von [X.]eheimhaltungsgründen bei der Vorlageverweigerung in der [X.]esamtschau schriftlich und mündlich substantiiert begründet.

a) Zwar vermag allein das Argument entgegenstehender völkerrechtlicher Verpflichtungen die Verweigerung einer Vorlage an den [X.] nicht unmittelbar zu begründen (vgl. Rn. 112). Das [X.] ist wie auch das Völkergewohnheitsrecht innerst[X.]tlich nicht mit dem Rang des [X.]rechts ausgestattet. Es kann folglich nicht unmittelbar dem [X.] des [X.]es entgegengehalten werden. Allerdings ist zu beachten, dass die Antragsgegner die Nichtvorlage weitergehend mit den Folgen eines Verstoßes gegen die völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit für die Sicherheitslage in der [X.]republik [X.] begründet haben. Sie sehen durch eine Vorlage der [X.]-[X.] die eigenverantwortliche und funktionsgerechte Wahrnehmung der ihnen von [X.] wegen übertragenen Aufgaben gefährdet.

Die in dem [X.] vom 17. Juni 2015 angeführte Begründung, eine Weitergabe ohne Zustimmung der [X.] stelle einen Verstoß gegen das geltende [X.]eheimschutzabkommen dar, erweist sich zunächst als nicht hinreichend konkret, da sie ohne Wiedergabe der oder Bezugnahme auf die maßgeblichen Bestimmungen erfolgte. Auch wird das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien von den Bestimmungen, mithin deren Auslegung nicht nachvollziehbar dargelegt.

Nimmt man jedoch zusätzlich das dem [X.] vorangegangene Informationsverhalten der Antragsgegnerin zu 1. und des Antragsgegners zu 2. in den [X.]ick, so wurde der [X.] detailliert über die [X.]t[X.]digkeit zur Einholung der Zustimmung der [X.] im Wege eines [X.]s aufgeklärt. Dem [X.] wurden das [X.]eheimschutzabkommen und das [X.] zur Kenntnis gegeben; die Fragen der Auslegung und An[X.]dung wurden mehrmals ausführlich in Ausschusssitzungen erörtert.

Die Antragsgegner haben gegenüber dem [X.] auch dargelegt, dass und wie sie sich um die Zustimmung der [X.] bemüht haben, und ihn über die Durchführung und das Ergebnis des [X.]s laufend informiert. Sie haben damit ausreichende Transparenz gewährleistet und den [X.] in das Verfahren eingebunden.

Sie haben gegenüber dem [X.] auch glaubhaft gemacht, dass - wie sich in der jüngeren Vergangenheit gezeigt hat - Verstöße gegen den Zustimmungsvorbehalt erhebliche Auswirkungen auf die nachrichtendienstliche Zusammenarbeit haben, indem der gegenseitige Austausch von Erkenntnissen eingeschränkt oder gänzlich eingestellt wird. Ferner haben sie anhand der [X.]aktionen und Stellungnahmen der [X.] im Rahmen des [X.]s und der von den [X.] angekündigten Konsequenzen nachvollziehbar dargelegt, dass eine Herausgabe Beeinträchtigungen der nachrichtendienstlichen Beziehungen und ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit erwarten lässt sowie schließlich zu [X.]efahren für die äußere und innere Sicherheit der [X.]republik [X.] führen kann.

b) Die Antragsgegner haben zudem zur Plausibilisierung und Überzeugung im sogenannten Vorsitzendenverfahren und in [X.] Auskünfte erteilt.

Das sogenannte Vorsitzendenverfahren ist ein Mittel zur möglichen Plausibilisierung der verweigerten Erfüllung des Informationsanspruchs des [X.]es (zum Vorsitzendenverfahren vgl. BVerf[X.]E 67, 100 <138 f.>; 77, 1 <56>; 124, 78 <139 f.>). Es dient dazu, dem Vorsitzenden und seinem Stellvertreter durch die entsprechende Information die Überzeugung zu vermitteln, dass die Zurückhaltung der Information durch die [X.]gierung berechtigt ist. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter können ihrerseits den anderen Ausschussmitgliedern ihre Überzeugung von der [X.]chtmäßigkeit der Zurückhaltung der Information kommunizieren. Ausweislich der [X.]esetzesbegründung zu § 18 PUA[X.] erkennt der [X.]esetzgeber das Vorsitzendenverfahren als eine Möglichkeit zur Lösung eines Konfliktfalles an. Von der [X.]rmierung der Einzelschritte bei einem Ersuchen auf Vorlage von Beweismitteln und insbesondere der Festschreibung des [X.] hat er abgesehen, um unter anderem den Beteiligten Freiraum für geeignete Schritte zu Lösungen im Konfliktfalle zu eröffnen (vgl. BTDrucks 14/5790, [X.]7).

Allerdings ist im Hinblick auf das Enqueterecht der parlamentarischen Opposition die gebotene Neutralität des Verfahrens nicht gewährleistet, [X.]n der Vorsitzende wie auch sein Stellvertreter einer die [X.]gierungskoalition bildenden Partei angehören (vgl. BVerf[X.]E 124, 78 <139 f.>). Der Benachteiligung der oppositionellen Ausschussmitglieder durch das Vorsitzendenverfahren kann durch das - von den [X.] ebenfalls initiierte - Obleuteverfahren begegnet werden, an dem die Obleute jeder im Ausschuss vertretenen Fraktion beteiligt sind (vgl. [X.], [X.]recht, 2012, [X.]26 f. Rn. 211; [X.], Das [X.]gesetz, 2003, [X.] 233). Das Obleuteverfahren ist dabei nicht nur bloße [X.]praxis, sondern hat seinen gesetzlichen Niederschlag in § 4 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 2 des [X.]esetzes über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland ([X.]beteiligungsgesetz vom 18. März 2005 [B[X.][X.] I [X.]75]) gefunden.

Besondere [X.], die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerf[X.][X.] ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerf[X.]E 96, 66 <67>), liegen nicht vor.