Bundesgerichtshof, Entscheidung vom 20.01.2005, Az. III ZR 48/01

[X.]IM NAMEN DES VOLKES URTEIL [X.]
Verkündet am: 20. Januar 2005 [X.] als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle in dem Rechtsstreit

Nachschlagewerk: ja [X.]: ja [X.]R: ja

[X.] § 839 ([X.]); [X.] Art. 3 Abs. 1, 14 Abs. 1, 20 Abs. 2, 34 Satz 1; [X.] § 6 Abs. 4 F: 22.10.1997; [X.] § 4 Abs. 4

§ 6 Abs. 4 [X.], wonach das [X.] die ihm nach diesem [X.] und nach anderen Gesetzen zugewiesenen Aufgaben nur im öffentli-chen Interesse wahrnimmt, und die an seine Stelle getretene Vorschrift des § 4 Abs. 4 [X.] sind mit [X.] Gemeinschaftsrecht und mit dem Grundgesetz vereinbar.

[X.], Urteil vom 20. Januar 2005 - [X.] - [X.]

LG Bonn - 2 -

[X.] hat auf die mündliche Verhandlung vom 20. Januar 2005 durch [X.] und [X.] [X.], Dr. [X.], [X.] und [X.]

für Recht erkannt:
Die Revision der Kläger zu 1, 5 und 11 gegen das Urteil des 7. Zivilsenats des [X.] vom 11. Januar 2001 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Revisionsrechtszuges einschließlich der im [X.] vor dem [X.]
entstandenen Kosten werden wie folgt verteilt:

Von den Gerichtskosten und den außergerichtlichen Kosten der Beklagten haben der Kläger zu 1 51 v.H., die Klägerin zu 5 34 v.H. und die Klägerin zu 11 15 v.H. zu tragen.

Die Kläger zu 1, 5 und 11 tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Von Rechts wegen

Tatbestand

Die Kläger nehmen die beklagte [X.] wegen nicht rechtzeitiger Umsetzung der Richtlinie 94/19/[X.] Par-- 3 -

laments und des Rates vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme ([X.] S. 5) und wegen unzureichend wahrgenommener Banken-aufsicht durch das [X.] für das Kreditwesen (im folgenden: [X.]) auf Schadensersatz in Anspruch.

Die Kläger waren Kunden der [X.] in [X.], die keinem Einlagensicherungssystem angehörte. Die Bank hatte im Jahr 1987 vom [X.] die Erlaubnis zum Be-trieb von Bankgeschäften unter der Auflage erhalten, das Einlagengeschäft nur dann zu betreiben, wenn eine Mitgliedschaft in der Sicherungseinrichtung ei-nes Verbands der Kreditinstitute bestehe, und, solange dies nicht der Fall sei, die Kunden über das Nichtbestehen einer Sicherungseinrichtung zu [X.]. Die Bank bewarb sich in den Jahren 1987 bis 1992 vergeblich um die Auf-nahme in den Einlagensicherungsfonds des [X.]; seitdem betrieb sie das Aufnahmeverfahren nicht mehr, da sie die Aufnahmevoraussetzungen nicht erfüllte. Die schwierige Vermögenssituation der Bank veranlaßte das [X.] in den Jahren 1991, 1995 und 1997 zu Sonderprüfungen nach § 44 des Gesetzes über das Kreditwesen ([X.]). Im Anschluß an die dritte Sonderprüfung ordnete das Bundesauf-sichtsamt mit Wirkung vom 19. August 1997 ein Moratorium gemäß § 46a [X.] an. Am 14. November 1997 stellte das [X.] Konkursan-trag und entzog der Bank die Erlaubnis zum Betrieb von Bankgeschäften. Das Konkursverfahren wurde am 1. Dezember 1997 eröffnet. Die Kläger hatten am 7. Juni 1995, 28. Februar 1994 und 17. Juni 1993 Festgeldkonten bei der [X.] eröffnet. Mit ihren Forderungen aus den Konten, die in Höhe von 131.455,80 DM, 101.662,51 DM und 66.976,20 DM zur [X.] festge-- 4 -

stellt wurden, sind sie bislang ausgefallen. Inwieweit ihnen eine Konkursquote zusteht, ist noch offen.

Die Kläger haben geltend gemacht, die entstandenen bzw. mit hoher Wahrscheinlichkeit eintretenden Verluste ihrer Einlagen wären verhindert [X.], wenn die Beklagte die [X.] vom 30. Mai 1994 über Einla-gensicherungssysteme bis zum 30. Juni 1995 umgesetzt hätte und das [X.] seinen Verpflichtungen zur Bankenaufsicht ordnungsgemäß nachgekommen wäre. Angesichts der durch die Sonderprüfungen offenbar [X.] Verhältnisse der Bank hätte das [X.] schon vor ihren Einzahlungen ein Moratorium aussprechen oder Maßnahmen nach § 6 Abs. 3, §§ 33, 45 und 46 [X.] ergreifen müssen. Insbesondere habe der dem [X.] bekannte Umstand, daß die Bank bereits in der Vergangenheit nicht die Voraussetzungen für eine Aufnahme in den Einlagensicherungsfonds erfüllt habe, Anlaß gegeben, aufsichtsrechtliche Prüfungen einzuleiten.

Das [X.] hat die Beklagte wegen nicht rechtzeitiger Umsetzung der [X.] verurteilt, an die Kläger jeweils 39.450 DM, das ist der Gegenwert von 20.000 [X.] im Zeitpunkt des [X.], nebst Zinsen, Zug um Zug gegen Abtretung eines entsprechenden Anteils an der zur [X.] festgestellten Forderung, zu zahlen. Die weitergehende Klage hatte beim [X.] und beim [X.], dessen Urteil in NJW 2001, 2724 veröffentlicht ist, keinen Erfolg. Mit ihrer Revision verfolgen die Kläger weiterhin Ersatz des ihnen entstandenen Schadens in voller Höhe.

Entscheidungsgründe - 5 -

Die Revision ist nicht begründet.

Die Kläger haben ihren Schaden darauf zurückgeführt, daß das [X.] seinen Aufsichtspflichten nicht hinreichend nachgekommen sei und nicht zu einem früheren Zeitpunkt Maßnahmen nach § 6 Abs. 3, §§ 33, 45 und 46 [X.] ergriffen habe. Dieser Vortrag erlaubt für sich gesehen zwar noch keine nähere Prüfung, ob die Einlagen, soweit ihre mangelnde Verfüg-barkeit nicht durch die erstinstanzlich zuerkannten [X.] ausgeglichen wird, unterblieben wären; denn sowohl der Zeitpunkt der betref-fenden Einzahlungen als auch die genauen aufsichtsrechtlichen Maßnahmen, die das [X.] unterlassen haben soll, sind nicht näher angegeben worden. Da die Beklagte in den Vorinstanzen den Vorwurf eines Fehlverhaltens ihres [X.]es aber nicht ausdrücklich bestritten, sondern - was dann im wesentlichen Gegenstand des Streits in den Vorinstanzen gewesen ist - eine Haftung allein mit dem Argument geleugnet hat, das Amt nehme seine Aufgaben nur im öffentlichen Interesse wahr, ist für die revisionsrechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, daß das [X.] gebotene Aufsichtsmaßnahmen unterlassen oder zu spät vorgenommen hat und daß den Klägern hierdurch ein Schaden entstanden ist, der über die erstinstanzlich zuerkannten Ersatzbeträge hinausgeht. Hieraus folgt jedoch weder eine Schadensersatzpflicht nach den Grundsätzen des gemeinschaftsrechtlichen St[X.]tshaftungsanspruchs noch nach Amtshaftungsgrundsätzen.

[X.] - 6 -

1. Nach dem vom [X.] entwik-kelten gemeinschaftsrechtlichen St[X.]tshaftungsanspruch für Verstöße der Mit-gliedst[X.]ten gegen das Gemeinschaftsrecht kommt eine Haftung des Mitglied-st[X.]ts dann in Betracht, wenn die verletzte Gemeinschaftsrechtsnorm be-zweckt, dem einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifi-ziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht (vgl. Urteil vom 30. September 2003 - [X.].[X.]/01 - [X.] - NJW 2003, 3539 zu Rn. 30, 31 m.umfangr.w.[X.]; aus der Rechtsprechung des [X.]s [X.] 134,30; 146, 153, 158 f; Beschluß vom 28. Oktober 2004 - [X.] - [X.] 2005, 30, 31). Die Revision hat insoweit die Auffassung vertreten, aus verschiedenen Rege-lungen der [X.] vom 12. Dezember 1977 zur [X.] über die Aufnahme und Aus-übung der Tätigkeit der Kreditinstitute (77/780/[X.], [X.]), der Richtlinie des Rates vom 17. April 1989 über die Eigenmittel von Kreditin-stituten (89/299/[X.], [X.]), der [X.] vom 15. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungs-vorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/[X.] (89/646/[X.], [X.]), der [X.]/[X.] des Rates vom 6. April 1992 über die Beauf-sichtigung von Kreditinstituten auf konsolidierter Basis ([X.]), der Richtlinie 93/6/[X.] des Rates vom 15. März 1993 über die ange-messene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten ([X.]), der Richtlinie 93/22/[X.] des Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen ([X.]) und der [X.] vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme ergebe sich die - 7 -

sparer- und anlegerschützende Zielrichtung der Aufsichtsnormen. Auch soweit aufsichtsrechtlich relevante Richtlinien keinen ausdrücklichen Hinweis auf den Anlegerschutz enthielten, seien sie Teil eines bankenaufsichtsrechtlichen [X.], das in seiner praktischen Wirksamkeit ausgehöhlt würde, wenn die Aufsichtsbehörden ihre Tätigkeit nur im öffentlichen Interesse wahr-nähmen.

2. Der [X.] hat den [X.] ge-mäß Art. 234 Abs. 3 [X.] zu der Frage, ob Sparern und Anlegern durch die ge-nannten [X.]-Richtlinien das Recht verliehen worden ist, daß Maßnahmen der Bankenaufsicht im [X.]-rechtlich harmonisierten Bereich auch in ihrem Interesse wahrzunehmen sind, durch Beschluß vom 16. Mai 2002 ([X.] - NJW 2002, 2464) um eine Vorabentscheidung gebeten. Der Gerichtshof der Euro-päischen Gemeinschaften hat hierüber durch Urteil vom 12. Oktober 2004 ([X.].[X.]/02 - NJW 2004, 3479) entschieden.

a) Soweit es um die [X.] vom 30. Mai 1994 über Einla-gensicherungssysteme geht, hat der Gerichtshof zwar ein Recht des Einlegers festgestellt, im Fall der Nichtverfügbarkeit von Einlagen nach Art. 7 Abs. 1 und 6 der Richtlinie entschädigt zu werden ([X.]O [X.]80 zu Rn. 26, 27). Soweit den Behörden jedoch nach Art. 3 Abs. 2 bis 5 der Richtlinie Verpflichtungen oblie-gen, die von Maßnahmen, das Kreditinstitut zur Erfüllung seiner Verpflichtun-gen anzuhalten, über die Kündigung und den Ausschluß aus dem Sicherungs-system bis zum Widerruf der Bankzulassung reichen können, hat der Gerichts-hof diesen Bestimmungen lediglich den Zweck entnommen, der Einrichtung und dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Einlagensicherungssystems zu dienen, und ein Recht der Einleger, daß die zuständigen Behörden in - 8 -

ihrem Interesse Aufsichtsmaßnahmen treffen, ausdrücklich verneint ([X.]O zu Rn. 28-30). Er hat in diesem Zusammenhang auch auf die 24. Begründungser-wägung Bezug genommen, die es ausschließt, daß die Mitgliedst[X.]ten oder ihre zuständigen Behörden den Einlegern gegenüber haftbar gemacht werden, wenn sie die Zahlung von Entschädigungen oder den Schutz der Einleger nach Maßgabe der Richtlinie gewährleistet haben ([X.]O zu Rn. 31). Da die Kläger durch das Urteil des [X.]s mit Blick auf die verspätete Umsetzung der [X.] durch das am 1. August 1998 in Kraft getretene Gesetz zur Umsetzung der [X.]-[X.] und der [X.]-Anle-gerentschädigungsrichtlinie vom 16. Juli 1998 ([X.]) im Wege des gemeinschaftsrechtlichen St[X.]tshaftungsanspruchs so gestellt worden sind, als hätten sie entsprechende Ansprüche gegen eine Sicherungseinrichtung er-langt, ist ihren Rechten aus der Richtlinie Genüge getan. Sollten nach Maßga-be des Art. 3 Abs. 2 bis 5 der Richtlinie Maßnahmen des [X.] wegen der verspäteten Richtlinienumsetzung unterblieben sein, vermag dies einen gemeinschaftsrechtlichen St[X.]tshaftungsanspruch nicht zu [X.], da den Klägern insoweit durch die Richtlinie keine Rechte verliehen [X.] sind.

b) Soweit es um die Richtlinien 77/780/[X.], 89/299/[X.] und 89/646/[X.] geht, hat der Gerichtshof auf deren zusammenfassende [X.] in der Richtlinie 2000/12/[X.] Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der [X.] (ABl[X.] Nr. L 126 S. 1) hingewiesen und hervorgehoben, daß sie auf der Grundlage des Art. 57 Abs. 2 [X.]V (nach Änderung jetzt Art. 47 Abs. 2 [X.]) erlassen worden sind, der dem Rat die Befugnis gibt, im Verfahren nach Art. 189b [X.]V (jetzt Art. 251 [X.]) Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und - 9 -

Verwaltungsvorschriften der Mitgliedst[X.]ten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erlassen ([X.]O zu Rn. 34, 35). Wenn in einigen Begründungserwägungen dieser Richtlinien auch davon gesprochen werde, daß die vorgesehene Harmonisierung unter anderem dem Schutz der Einleger diene, fehle es an einer ausdrücklichen Einräumung von Rechten, soweit die Richtlinien den Behörden bestimmte Aufsichtspflichten auferlegten. Die vorge-sehene Harmonisierung beschränkte sich auf diejenigen Vorkehrungen, die wesentlich, notwendig und ausreichend seien, um zur gegenseitigen Anerken-nung der Zulassung und der [X.] zu gelangen, die die Gewährung einer einzigen Zulassung für die gesamte Gemeinschaft und die Anwendung des Grundsatzes der Kontrolle durch den Herkunftsmitgliedst[X.]t erlaube. Die Koordinierung der nationalen Vorschriften über die Haftung der Behörden für unzureichende Aufsichtsmaßnahmen gehöre hierzu nicht. In die-sem Zusammenhang hat der Gerichtshof auch darauf aufmerksam gemacht, daß in einer Reihe von Mitgliedst[X.]ten die nationalen Behörden im Falle einer unzureichenden Haftung gegenüber dem einzelnen nicht haften müßten ([X.]O [X.]80 f zu Rn. 38-44). Hiernach kommt ein gemeinschaftsrechtlicher [X.], soweit das [X.] in dem [X.]-rechtlich harmo-nisierten Regelungsgeflecht der §§ 33, 35, 45, 46, 46a [X.] (vgl. [X.]sbe-schluß vom 16. Mai 2001 [X.]O [X.]) Aufsichtspflichten verletzt haben soll-te, nicht in Betracht.

I[X.]

Die Beklagte haftet auch nicht nach Amtshaftungsgrundsätzen. - 10 -

1. Nach § 839 [X.] führt nicht jede Verletzung von Amtspflichten eines [X.] zu Haftungsansprüchen eines von der Amtspflichtverletzung nachteilig Betroffenen. Erforderlich ist vielmehr, daß der Amtsträger "die ihm einem [X.] gegenüber obliegende Amtspflicht" verletzt hat. Auch die Überleitungsnorm des Art. 34 Satz 1 [X.] für die Haftung der öffentlichen Hand nimmt diese Be-grenzung auf. Der [X.] beantwortet die Frage, ob im Einzelfall der [X.] zu dem [X.] im Sinn des § 839 [X.] gehört, in ständiger Rechtsprechung danach, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, das Interesse gerade dieses Geschädigten wahrzunehmen. Nur wenn sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der besonderen Natur des [X.] ergibt, daß der Geschädigte zu dem Personenkreis zählt, dessen Be-lange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des [X.] geschützt und gefördert werden sollen, besteht ihm gegenüber bei schuldhafter Pflichtverletzung eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weni-ger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muß mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem [X.] bestehen. Dabei muß eine Person, der gegenüber eine Amtspflicht zu erfüllen ist, nicht in allen Belangen immer als Dritter anzusehen sein. [X.] ist jeweils zu prüfen, ob gerade das im Einzelfall berührte Interesse nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des [X.] geschützt werden soll. Es kommt danach auf den Schutzzweck der Amtspflicht an. Dabei genügt es, daß die Amtspflicht neben der Erfüllung allgemeiner Interessen und öffentlicher Zwecke auch den Zweck verfolgt, die Interessen einzelner wahrzu-nehmen (vgl. [X.]surteil [X.] 140, 380, 382 [X.].[X.]). - 11 -

Die Feststellung einer besonderen Beziehung des Geschädigten zur verletzten Amtspflicht läßt sich einfacher treffen, wenn es um ein Amtsgeschäft geht, das auf Antrag des [X.] vorzunehmen ist. Geht es dagegen um eine Tätigkeit, die - wie dies bei der Ausübung eines öffentlichen Amtes allgemein der Fall ist - einem öffentlichen Interesse dient, ohne daß hiervon Rechtsbe-ziehungen zu bestimmten dritten Personen betroffen sind, wird es in der Regel an dieser besonderen Beziehung fehlen, die den [X.] in den Schutz der Amtspflicht einbezieht. So hat der [X.] etwa drittschützende Amtspflichten - von sogenannten Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen abgesehen - für die Mitglieder von [X.] verneint (vgl. [X.]surteile [X.] 56, 40, 46; 87, 321, 335; 134, 30, 32). In anderen Bereichen ist die Frage, ob auch der Dritte zu dem Personenkreis zu rechnen ist, dessen Interessen durch die Amtspflicht (mit) geschützt werden soll, oder ob er lediglich reflexartig durch die Wahrnehmung der im öffentlichen Interesse liegenden Amtspflichten begün-stigt wird, schwieriger zu entscheiden. Hier kommt es immer wesentlich darauf an, welche Wertungen und Zielvorstellungen dem betreffenden Gesetz mit den herkömmlichen Auslegungsmethoden zu entnehmen sind. So hat der [X.] etwa befunden, daß die den Trägern der Versicherungsaufsicht obliegende Amtspflicht, die "Belange der Versicherten" zu wahren, auch im Bereich der Pflichtversicherung für Kraftfahrzeughalter nicht gegenüber dem einzelnen [X.] oder dem durch ihn geschädigten Verkehrsopfer besteht ([X.] 58, 96, 98 ff). Im Bereich der grundsätzlich im Interesse der Allgemeinheit wahrzu-nehmenden Notaraufsicht hat der [X.] eine drittschützende Amtspflicht der Aufsichtsbehörden bejaht, wenn Mängel in der Amtsführung festgestellt sind, die Anlaß für eine (vorläufige) Amtsenthebung geben (vgl. [X.] 35, 44, 46, 51; 135, 354, 361). Im Bereich der Bauleitplanung hat der [X.] dem Gebot, die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die [X.] 12 -

heit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung zu beachten (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB a.F.; vgl. jetzt § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB), die aus dem allgemeinen Schutzzweck herausgehobene Pflicht entnommen, auch die Individualinteres-sen der Planbetroffenen zu wahren (vgl. [X.] 106, 323, 332; 110, 1, 9 f; 116, 215, 218). Bei der Wahrnehmung der Bankenaufsicht nach § 6 Abs. 1 [X.] hat der [X.] verschiedenen Bestimmungen des Kreditwesengesetzes (in der damaligen Fassung des [X.] zur Änderung des [X.] vom 24. März 1976, [X.] I S. 725), die die Erfüllung von Verpflichtun-gen der Kreditinstitute gegenüber ihren Gläubigern, insbesondere zur Sicher-heit der ihnen anvertrauten Vermögenswerte (§ 10 Abs. 1), die Gewährleistung einer ausreichenden Zahlungsbereitschaft (§ 11), das Verbot gewisser Kredit-geschäfte wegen ihrer Gefährlichkeit für die Einleger (§ 3 Nr. 1, 2), die Rück-nahme der Erlaubnis zum Betrieb von Bankgeschäften (§ 35 Abs. 2 Nr. 4) und die Befugnis betreffen, nach § 46 einstweilige Maßnahmen zu treffen, wenn Gefahr für die Sicherheit der dem Kreditinstitut anvertrauten Vermögenswerte besteht, entnommen, mangels einer einschränkenden Zielsetzung des [X.] verfolge die Bankenaufsicht auch das Ziel, die Gläubiger des einzelnen Kreditinstituts vor Verlusten zu schützen ([X.] 74, 144, 148 ff; 75, 120, 122 f).
2. Der Gesetzgeber hat diesen Überlegungen, was die Bankenaufsicht [X.], § 6 Abs. 3 [X.] in der Fassung des [X.] Gesetzes zur Änderung des Kreditwesengesetzes vom 20. Dezember 1984 ([X.] I S. 1693; entspricht § 6 Abs. 4 i.d.F. des Gesetzes zur Umsetzung von [X.]-Richtlinien zur Harmonisie-rung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober 1997, [X.] I S. 2518) entgegengesetzt, indem er - ohne einzelne Pflichten im [X.] zu ändern - bestimmt hat, das [X.] nehme die ihm nach diesem Gesetz und nach anderen Gesetzen zugewiesenen Aufgaben nur - 13 -

im öffentlichen Interesse wahr. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 10/1441 S. 20) heißt es hierzu:
Die Änderung stellt für sämtliche dem [X.] zuge-wiesenen Aufgaben klar, daß sie zur Sicherstellung der Funkti-onsfähigkeit der Kreditwirtschaft ausschließlich im öffentlichen [X.] wahrgenommen werden. Amtspflichten gegenüber den durch das Wirken des [X.]es nur mittelbar ge-schützten Personen oder Personenkreisen werden bei der [X.] des [X.]es deshalb nicht begründet.

Die Verdeutlichung des Schutzzweckes des Gesetzes entspricht dem hergebrachten Verständnis von der Zielrichtung der st[X.]tli-chen Bankaufsicht, wie sie schon in der Begründung des [X.] eines Kreditwesengesetzes im Jahre 1959 zum Ausdruck gebracht worden war. Der [X.] hat diese jahrelang fast unbestrittene Auffassung allerdings "mangels einer einschränkenden Zielsetzung des Gesetzes" in zwei Urteilen [X.] ([X.] 74, 144; 75, 120), während das [X.] in einem Fall aus der Versicherungsaufsicht ent-schieden hat, daß das [X.] für das Versiche-rungswesen als Sachwalter der durch das Gesetz bestimmten öf-fentlichen Interessen handelt (BVerwGE 61, 59). Eine [X.] Regelung der Frage im Kreditwesengesetz selbst ist deshalb unabweisbar geworden.

In erster Linie soll durch die gesetzesübergreifende Neuregelung ausgeschlossen werden, daß einzelne Personen, die in geschäft-lichen Beziehungen zu Kreditinstituten oder sonstigen Unterneh-men und Privatpersonen stehen, an die das [X.] Maßnahmen richten kann, wegen eines bestimmten Handelns oder Unterlassens der Behörde Schadensersatzansprüche gegen den St[X.]t erheben können. Die Anerkennung einer St[X.]tshaftung im Bereich der Bankaufsicht gegenüber dritten Personen, die nicht der Aufsicht unterliegen, begründet die Gefahr von zu weit gehenden Maßnahmen der die Aufsicht ausübenden Personen. Dadurch würde unter anderem die bisherige [X.] gefährdet, die den Kreditinstituten ei-- 14 -

nen sehr großen Spielraum für eine eigenverantwortliche wirt-schaftliche Betätigung beläßt.

Der Einlegerschutz, dem unter [X.] Gesichtspunkten eine be-sondere Bedeutung zuzuerkennen ist, wird durch die Gesetzes-änderung nicht beeinträchtigt, denn er beruht vor allem auf den Einlagensicherungseinrichtungen des [X.].

Die Haftung des [X.]es gegenüber den beauf-sichtigten Kreditinstituten und den sonstigen Unternehmen und Privatpersonen, denen gegenüber Eingriffsbefugnisse bestehen, aus fehlerhaften Entscheidungen bleibt durch die Änderung der Vorschrift unberührt.

Entsprechende Regelungen sind für die Versicherungsaufsicht (§ 81 Abs. 1 Satz 3 VAG), die Börsenaufsicht (§ 1 Abs. 4 BörsG aF.; jetzt: § 1 Abs. 6 BörsG) und die Aufsicht über den Wertpapierhandel (§ 4 Abs. 2 WpHG a.F.) getroffen worden. Auch in neuester Zeit hat der Bundesgesetzgeber an dieser Konzeption festgehalten. Durch das [X.] ([X.]), verabschiedet als Art. 1 des Gesetzes über die integrierte Fi-nanzdienstleistungsaufsicht vom 22. April 2002 ([X.] [X.]), ist durch Zu-sammenlegung des [X.]es für das Kreditwesen, des [X.] für das Versicherungswesen und des [X.]es für den Wertpapierhandel eine bundesunmittelbare, rechtsfähige Anstalt des öf-fentlichen Rechts errichtet worden, die die Bezeichnung "[X.]" trägt (§ 1 Abs. 1 [X.]) und nach § 4 Abs. 4 [X.], der an die Stelle von § 6 Abs. 4 [X.] (und § 4 Abs. 2 WpHG) getre-ten ist, ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahrnimmt. Dies bedeutet im Ergebnis, daß dieser Bereich, soweit es nicht um [X.] gegenüber den beaufsichtigten Kreditinstituten und anderen Personen - 15 -

nach dem Kreditwesengesetz geht, dem amtshaftungsrechtlichen Schutz ent-zogen ist.

3. Diese Entscheidung des Gesetzgebers verletzt höherrangiges Recht nicht.

a) Europäisches Gemeinschaftsrecht steht der in § 6 Abs. 4 [X.] und § 4 Abs. 4 [X.] getroffenen Regelung nicht entgegen, wie der [X.] auf das Vorabentscheidungsersuchen des [X.]s entschieden hat. Vielmehr sind die bisherigen gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien zum einen darauf gerichtet, diejenigen Harmonisierungen der natio-nalen Vorschriften zu erreichen, die notwendig und ausreichend sind, um zur gegenseitigen Anerkennung der Zulassung und der [X.] zu gelangen, die die Gewährung einer einzigen Zulassung für die gesamte [X.] und die Anwendung des Grundsatzes der Kontrolle durch den [X.] erlaubt (vgl. [X.], Urteil vom 12. Oktober 2004 - [X.].[X.]/02 - NJW 2004, 3479, 3480 zu Rn. 37). In diesem Bereich werden den [X.] in bezug auf Maßnahmen der Bankenaufsicht keine Rechte gewährt. Zum anderen wird dem speziellen Schutzbedürfnis der Einleger an der Verfüg-barkeit ihrer Einlagen durch die [X.] 94/19/[X.] Rech-nung getragen, die ein Sicherungssystem zur Verfügung stellt, das auch bei einer möglichen unzureichenden Aufsicht der zuständigen Behörden greift und deren weitergehende Haftung ausschließt (vgl. [X.], [X.]O [X.]80 f zu Rn. 31, 45). Der Gestaltung des Gemeinschaftsrechts liegen damit ähnliche Erwägungen über Aufsichtsmaßnahmen einerseits und Einlegerschutz ande-rerseits zugrunde, die den Gesetzgeber zur Regelung in § 6 Abs. 4 [X.] und - 16 -

§ 4 Abs. 4 [X.] bewogen haben (vgl. BT-Drucks. 10/1441 S. 20 und BT-Drucks. 14/7033 [X.]).

b) Die genannten Vorschriften sind auch mit dem Grundgesetz verein-bar.

[X.]) Der Gesetzgeber ist grundsätzlich befugt, Inhalt, Umfang und Zweckrichtung von Amtspflichten (neu) zu regeln und damit auch mittelbar den Umfang der Haftung zu bestimmen, wie ihn - begrenzend auf die einem [X.] gegenüber obliegenden Amtspflichten - § 839 Abs. 1 Satz 1 [X.] und Art. 34 Satz 1 [X.] vorsehen. Dabei bestehen im Ausgangspunkt auch keine Bedenken dagegen, wenn der Gesetzgeber Entwicklungen entgegentritt, die sich aus der Auslegung von gesetzlichen Bestimmungen durch die Rechtsprechung erge-ben. Während die Gesetzgebung nach Art. 20 Abs. 3 [X.] (nur) an die verfas-sungsmäßige Ordnung gebunden ist, haben die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung Gesetz und Recht zu beachten. Soweit die [X.] nicht berührt ist, ist der Gesetzgeber daher nicht verpflichtet, [X.] der Rechtsprechung nachzuzeichnen oder sie unverändert zu [X.]; vielmehr kann er ihnen, wenn er sie für unerwünscht hält, durch Änderung gesetzlicher Vorschriften begegnen. Ein Kompetenzbereich der dritten Gewalt, in den der Gesetzgeber nicht eingreifen dürfe, kann in diesem Sinn nicht aner-kannt werden.

Die Besonderheit der Regelung in § 6 Abs. 4 [X.] besteht allerdings darin, daß der Gesetzgeber davon abgesehen hat, den Inhalt der dem [X.] obliegenden Amtspflichten zu verändern, und sich darauf be-schränkt hat, den Zweck dieser Pflichten einzugrenzen, um im Bereich der - 17 -

Bankenaufsicht eine St[X.]tshaftung gegenüber Personen, die in geschäftlichen Beziehungen zu Kreditinstituten und sonstigen Unternehmen und Personen, an die das [X.] Maßnahmen richten kann, generell auszuschlie-ßen. Der [X.] sieht indes auch hierin weder einen Formenmißbrauch noch eine Verletzung des Art. 34 [X.], der eine gesetzliche Beschränkung der St[X.]tshaftung durchaus zuläßt. Daß der Gesetzgeber - gewissermaßen vor [X.] gezogen - den Zweck der gesamten bankenaufsichtsrechtlichen [X.] auf das öffentliche Interesse der Sicherstellung der [X.] reduziert hat, ist eine gesetzestechnische Maßnah-me, die aufgrund der Fassung der Haftungs- und Überleitungsnormen (§ 839 [X.]; Art. 34 [X.]) nahelag und als solche nicht zu beanstanden ist. Zwar be-deutet dies - in einem praktischen Sinn gesehen - keine Veränderung der sich aus [X.] ergebenden weiteren Ziele, insbesondere des Einle-gerschutzes, auf den der [X.] in seinem Urteil [X.] 74, 144, 149 f hinge-wiesen hat. Der Gesetzgeber ist jedoch befugt, die Zielsetzung der [X.] in rechtlicher Hinsicht einzugrenzen, für den Einlegerschutz auf ein anderes rechtliches Instrumentarium zu verweisen und im übrigen darauf zu vertrauen, daß die im Kreditwesengesetz vorgesehenen Aufsichtsmaßnah-men, die im Zuge verschiedener Novellierungen verschärft worden sind, daneben auch geeignet sind, sich auf die Belange der Einleger und Gläubiger günstig auszuwirken. Letztlich beruhte die seinerzeitige Beurteilung der [X.] von Aufsichtspflichten des [X.]es durch den Se-nat - ebenso wie die im Ergebnis gegenteilige zur Versicherungsaufsicht (vgl. [X.] 58, 96, 98 ff) - auf einer Auslegung [X.] Bestimmungen, für die kein hinreichender Anhalt bestanden hätte, wenn die für die Bankenauf-sicht zentrale Norm des § 6 Abs. 1 [X.] einen Hinweis auf die einschränkende - 18 -

Zielsetzung des Gesetzes (vgl. [X.]surteil [X.] 74, 144, 149) enthalten [X.].

[X.]) Mit diesem Inhalt verstößt § 6 Abs. 4 [X.] auch nicht gegen die grundsätzlich nach Art. 34 Satz 1 [X.] gewährleistete Haftung des St[X.]tes für Amtspflichtverletzungen oder gegen Art. 14 [X.].

(1) Aus Art. 34 [X.] lassen sich unmittelbare Maßstäbe für die Begren-zung oder den Ausschluß der St[X.]tshaftung nicht entnehmen. In der Literatur wird angenommen, ein Ausschluß dürfe nur in Ausnahmefällen erfolgen und müsse durch überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes legitimiert sein (vgl. etwa Papier, in: [X.], [X.], 4. Aufl. 2004, § 839 Rn. 255). Der [X.] hat bisher ent-schieden, die die St[X.]tshaftung beschränkenden oder ausschließenden Rege-lungen seien als Ausnahme von dem Verfassungsgrundsatz eng auszulegen und nur insoweit zulässig, als sie von der Sache her gerechtfertigt werden könnten; sie dürften nicht willkürlich getroffen werden, müßten auf sachgerech-ten Erwägungen beruhen und sich an der Grundentscheidung der Verfassung ausrichten (vgl. [X.]surteile [X.] 99, 62, 64; vom 21. Mai 1987 - [X.] - NJW 1988, 129). Der [X.] hat unter Zugrundelegung dieser [X.] keine Bedenken gegen die Regelung in § 6 Abs. 4 [X.]. Den Charakter einer Ausnahmeregelung verliert § 6 Abs. 4 [X.] und die sie ablösende Be-stimmung des § 4 Abs. 4 [X.] nicht dadurch, daß sie sich auf einen ganzen Wirtschaftsbereich beziehen, der jetzt das Kreditwesen, das Versicherungswe-sen und den Wertpapierhandel einschließt. Entscheidend ist, daß sich die nach den jeweiligen Aufsichtsgesetzen vorgesehenen Maßnahmen gegen in den jeweiligen Bereichen tätige Wirtschaftsunternehmen richten, deren amtshaf-- 19 -

tungsrechtlicher Schutz unberührt bleibt, und daß es in dem hier interessieren-den Zusammenhang um die Rechtsstellung von Personen geht, für die sich die möglichen Aufsichtsmaßnahmen nur mittelbar und nur insoweit auswirken [X.], als diese Personen in einem Markt, in dem sich die Unternehmen weitge-hend frei entfalten, mit einem Unternehmen in geschäftlichen Kontakt treten, das von einer Aufsichtsmaßnahme betroffen ist oder Anlaß zu Aufsichtsmaß-nahmen gibt. Der Gesetzgeber durfte ungeachtet der Möglichkeit des [X.], sich an die zuständige Behörde zu wenden, schon mit Rücksicht auf die unübersehbare Vielzahl von Einlegern - wie von Kunden im Versicherungsbe-reich - die Entscheidung treffen, daß privatrechtliche Ansprüche nicht geprüft und die Durchsetzung individueller Ansprüche nicht zu den Aufgaben der neu gebildeten [X.] gehört (vgl. BT-Drucks. 14/7033 [X.]). Die Versagung eines amtshaftungsrechtlichen Schut-zes für einen solchermaßen nur mittelbar geschützten Personenkreis ist zudem angesichts der Komplexität der Bankenaufsicht und des von ihr zu [X.] Bereichs nach Auffassung des [X.]s verfassungsrechtlich hinrei-chend legitimiert und entspricht, wie dem Urteil des Gerichtshofs der [X.] vom 12. Oktober 2004 zu entnehmen ist ([X.]O [X.]81 zu Rn. 44), der Rechtslage in einer Reihe von Mitgliedst[X.]ten in der [X.].

[X.] Ein amtshaftungsrechtlicher Drittschutz wird auch nicht, wie die Revi-sion meint, durch das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] gefordert. Das käme nur in Betracht, wenn man der Gewährleistung in Art. 14 [X.] eine ent-sprechende Schutzpflicht des St[X.]tes entnehmen müßte. Denn auch die Revi-sion kann nicht geltend machen, daß die Eigentumsgarantie, der die Aufgabe zukommt, den Bestand der geschützten Rechtsposition in der Hand des einzel-- 20 -

nen Eigentümers gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt zu sichern, in ihrer abwehrrechtlichen Schutzfunktion verletzt ist. Sie verweist vielmehr unter Bezugnahme auf Stimmen in der Literatur (vgl. Schenke/Ruthig NJW 1994, 2324, 2326 f; [X.] NJW 2000, 786, 788; [X.], in: [X.] für [X.] (1987), [X.], 677 f; vgl. auch [X.] JuS 2001, 643, 649; zum Ganzen E. Habscheid, St[X.]tshaftung für fehlsame Bankenaufsicht?, Diss. [X.] 1987) darauf, daß wegen der ungleichen wirtschaftlichen Machtverhältnisse zwischen Bank und Kunden und wegen der häufig [X.] Bedeutung der Einlagen für den Kunden und des sich hieraus ergeben-den besonderen Schutzbedürfnisses die Gewährung besonderen st[X.]tlichen Schutzes erforderlich sei, wobei es in Anbetracht der Subjektstellung einzelner Grundrechtsträger unhaltbar sei, wenn dieser - wie nach § 6 Abs. 4 [X.] - zum Objekt st[X.]tlichen Grundrechtsschutzes gemacht und ihm die Möglichkeit [X.] werde, diesen gesetzgeberisch ausgestalteten Grundrechtsschutz (mit) in die Hand zu nehmen. Die vom [X.] insbesondere für das Leben entwickelte umfassende Pflicht, den einzelnen auch vor [X.] Eingriffen zu bewahren, sei in ihrer grundsätzlichen Bedeutung auch auf das Eigentum zu übertragen. Entscheide sich der Gesetzgeber für eine Bankenaufsicht, so sei aufgrund der grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 14 [X.] eine drittschützende Ausgestaltung zwingend.

Dem folgt der [X.] nicht. In der Rechtsprechung des [X.] ist zwar im Grundsätzlichen geklärt, daß sich aus dem grund-rechtlichen Wertsystem verfassungsrechtliche Schutzpflichten ergeben [X.], die es gebieten, rechtliche Regelungen so auszugestalten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt. Dabei hängt die [X.], ob, wann und mit welchem Inhalt eine solche Ausgestaltung von [X.] 21 -

sungs wegen geboten ist, von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechts-guts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. [X.] 49, 89, 142). Bestimmte Anforderungen an die Art und das Maß des Schutzes lassen sich der Verfassung aber grundsätzlich nicht entnehmen. Vielmehr haben die st[X.]tlichen Organe, denen die Wahrung des Grundgesetzes als Ganzes anver-traut ist, bei der Erfüllung von Schutzpflichten einen weiten Gestaltungsraum (vgl. [X.] 92, 26, 46). Wie die st[X.]tlichen Organe ihre Schutzpflicht erfül-len, ist von ihnen in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl. [X.] 46, 160, 164; 96, 56, 64). Fehlt es - wie hier - an einem ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes zur Gesetzgebung, so daß eine Schutzpflicht des Gesetzge-bers allenfalls im Wege der Verfassungsinterpretation aus einer in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] enthaltenen Grundentscheidung hergeleitet werden könnte, so hängt die Entscheidung, wie eine solche Pflicht durch gesetzgeberische Maßnahmen zu verwirklichen ist, von vielen wirtschaftlichen, politischen und haushaltsrechtlichen Gegebenheiten ab, die sich richterlicher Überprüfung im allgemeinen entziehen. Nur unter ganz besonderen Umständen wird sich daher die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers so verengen, daß allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden kann (vgl. [X.] NJW 1998, 3264, 3265). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungs-gericht in seiner bisherigen Rechtsprechung die verfassungsrechtliche Nach-prüfung dahin begrenzt, ob den st[X.]tlichen Organen eine evidente Verletzung der in den Grundrechten verkörperten Grundentscheidungen zur Last zu legen ist, weil es regelmäßig eine höchst komplexe Frage ist, wie eine positive st[X.]t-liche Schutzpflicht durch aktive gesetzgeberische Maßnahmen zu verwirklichen ist, und weil eine solche Entscheidung nach dem Grundsatz der Gewaltentei-lung und dem [X.] Prinzip grundsätzlich in die Hand des vom Volk - 22 -

unmittelbar legitimierten Gesetzgebers gehört (vgl. [X.] 56, 54, 81 f; [X.] NJW 1998, 3264, 3265). Die Verletzung einer Schutzpflicht ließe sich daher nur feststellen, wenn der Gesetzgeber Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Regelungen und Maßnah-men gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene [X.] zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückbleiben (vgl. [X.] 92, 26, 46).

Gemessen an diesen Maßstäben begegnen die Regelungen in § 6 Abs. 4 [X.] und § 4 Abs. 4 [X.] keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Wenn man unterstellt, der Gesetzgeber sei grundsätzlich wegen der in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] getroffenen Wertentscheidung verpflichtet, Unternehmungen der Kreditwirtschaft zu beaufsichtigen, ist er diesem Auftrag durch die im [X.] vorgesehenen Beaufsichtigungsmaßnahmen nachgekommen. Im [X.] sind mit einer zureichenden Aufsicht auch die Belange der Einlage-gläubiger geschützt, ohne daß man ihnen insoweit ein eigenes subjektives Recht verleihen oder ihnen nur sekundär wirkende Haftungsansprüche für ein Versagen der Aufsicht zuerkennen müßte. Das ist auch nicht deshalb anders zu sehen, weil nach § 51 [X.] die Kosten des [X.]es, soweit sie nicht durch Gebühren und gesonderte Erstattungen gedeckt sind, von den Instituten zu 90 v.H. und nach § 16 [X.] in vollem Umfang zu erstatten sind (vgl. zu diesem Gesichtspunkt Schenke/Ruthig NJW 1994, 2324, 2327) und davon auszugehen sein mag, daß die Institute ihre Kunden mit diesen Kosten belasten. Der Gesetzgeber durfte bei seiner Entscheidung berücksichtigen, daß einerseits wegen sonst drohender Haftungsfolgen mit zu weit gehenden Maßnahmen die bisherige [X.] ge-fährdet werden, andererseits die Anerkennung einer Schadensersatzpflicht zu - 23 -

unabsehbaren Haftungsrisiken für den St[X.]t führen könnte. Bei der Beurteilung der vom Gesetzgeber im Kreditwesengesetz vorgesehenen Aufsichtsmaßnah-men ist auch die Einlagensicherung zu berücksichtigen, die nach Umsetzung der [X.] einen gewissen Mindestschutz vor einer Nichtverfügbarkeit von Einlagen geschaffen hat und vor diesem Zeitpunkt für die meisten Kreditinstitute durch die Sicherungseinrichtungen des [X.] gewährleistet war. Soweit die Kreditinstitute einer solchen [X.] nicht angehörten, mußten sie nach § 23a [X.] ihre Kunden hierauf hinweisen. Einen weitergehenden, auch amtshaftungsrechtlichen Schutz mußte der Gesetzgeber nicht vorsehen, und zwar auch dann nicht, wenn man - wie die Revision meint - mit Blick auf wirtschaftlich schwache Sparer das aus Art. 20 Abs. 1 [X.] abzuleitende Sozialst[X.]tsprinzip mit heranzieht.

[X.]) Schließlich hält der [X.] die Regelung in § 6 Abs. 4 [X.] und in § 4 Abs. 4 [X.] auch mit Art. 3 Abs. 1 [X.] für vereinbar. Soweit der [X.] in seinem bereits angeführten Urteil [X.] 74, 144, 150, 152 auf die Zielsetzung der Gefahrenabwehr und die polizeiliche (ordnungsrechtliche) Funktion der Bankenaufsicht hingewiesen und auch hieraus den Drittschutz abgeleitet hat, erfordert Art. 3 Abs. 1 [X.] für den Bereich, der heute der Aufsicht der Bundes-anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht unterliegt, nicht notwendig dieselbe rechtliche Behandlung wie im allgemeinen Polizeirecht. Schon die große [X.] möglicher betroffener Kunden im Kredit- und Versicherungsgewerbe wirft die Frage nach den Risiken und Grenzen st[X.]tlicher Gewähr auf und läßt in-soweit andere Antworten als im allgemeinen Polizeirecht zu.
4. Unter dem in der mündlichen Revisionsverhandlung erörterten Ge-sichtspunkt des [X.], der auch in Fällen zu einer Amtshaftung füh-ren kann, in denen an sich nur Amtspflichten gegenüber der Allgemeinheit zu - 24 -

kann, in denen an sich nur Amtspflichten gegenüber der Allgemeinheit zu erfül-len sind (vgl. [X.]/[X.], [X.], 13. Bearbeitung 2002, § 839 Rn. 176 m.w.[X.]), so daß auch § 6 Abs. 4 [X.] einer Haftung nicht entgegenstünde, kommt eine Schadensersatzpflicht der Beklagten nicht in Betracht. Zu den Vor-aussetzungen eines [X.] fehlen jeglicher Sachvortrag und Fest-stellungen.

[X.] [X.] [X.]

[X.] [X.]